В условиях глобализации и возрастания антропогенной нагрузки на природную среду все более возрастает актуальность природоохранных мероприятий, которые могут реально демонстрировать эффективность государственной системы природопользования, научное обоснование многих хозяйственных программ и роль общественности в решении экологических проблем. В качестве такого модельного региона, где на протяжении многих десятилетий были сосредоточены усилия многих структур на сохранение окружающей среды, может быть выбран Байкальский регион.
Именно для этой территории принят в новой России первый и единственный федеральный экологический закон для отдельного региона «Об охране оз. Байкал». ЮНЕСКО одним из первых в нашей стране включило оз. Байкал в список Участков Мирового природного наследия.
И оно достойно такого отношения. В водной толще озера обитает огромное количество эндемичных видов животных и растений. Это глубочайшее озеро в мире, которое хранит самый большой запас пресной воды на наиболее густонаселенном континенте планеты. Это древнейшее озеро, расположенное в центре Азии, можно рассматривать как уникальную природную лабораторию, где можно изучать все геологические и биологические процессы, происходившие на протяжении последних двух десятков миллионов лет.
И сегодня на его берегах создается особая рекреационно-туристская зона. Два сезона в глубины озера погружались глубоководные обитаемые аппараты «Мир», которые позволили открыть многие тайны байкальских глубин. По мнению академика В.А. Коптюга, Байкальский регион должен стать мировой модельной территорией устойчивого развития, где можно реально совместить интересы экономического развития общества и сохранения окружающей природной среды.
На протяжении многих десятилетий природоохранные задачи решались здесь на основе жесткого планового управления и в условиях анархического рынка. И определение новых перспектив эффективного природопользования невозможно без анализа недавнего исторического опыта, который наиболее полно отражается в директивных документах различных государственных структур.
Первый обзор таких источников опубликован автором еще в 1996 г. (Тулохонов, 1996). С тех пор прошло много времени, в стране возникли другие социально-политические условия, появились новые директивы. Принципиально изменился подход к решению природоохранных задач и, соответственно, их эффективность, и читатель должен сделать собственные выводы на эту тему. Поэтому в этой книге собраны оригинальные тексты всех основных документов, которые должны быть интересны любому, кто имеет отношение к природоохранной деятельности на Байкале.
1ЭТАП: ЭКСТЕНСИВНОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ
В истоках истории байкальской проблемы лежат постановления Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) и Совета Министров СССР (СМ СССР), Совета Министров РСФСР (СМ РСФСР) - высших государственных органов страны, которые уделяли особое внимание сохранению природы Байкальского региона. Строительство на берегах озера Байкальского целлюлозно-бумажного комбината в середине прошлого века вызвало протесты общественности, что не осталось без внимания органов власти, и в 1960 г. вышло первое постановление Совета Министров РСФСР «Об охране и использовании природных богатств в бассейне оз. Байкал» (прил. 1).
В его решении запрещены приемка и ввод Байкальского и Селенгинского комбинатов без выполнения мероприятий, обеспечивающих очистку и обезвреживание сточных вод. Однако строительство целлюлозных комбинатов, вопреки нормативным документам, шло и без готовых проектов. В 1966 г. вступила в строй первая очередь БЦБК, который, несмотря на создание многоступенчатой системы очистки, так и не обеспечил необходимое качество сточных вод.
В целях устранения допущенных ошибок 21 января 1969 г. Совет Министров СССР принял постановление №52 «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал» (прил. 2). В этом документе особое значение придавалось установлению водоохранной зоны Байкала в границах его водосборной площади (в пределах СССР), с более жестким режимом природопользования. Для определения такого режима всем заинтересованным министерствам и ведомствам предписывалось провести в 1969-1971 гг. необходимые научно-изыскательские работы, разработать и представить в 1971 г. в Совет Министров СССР проект «Организации водоохранной зоны озера Байкал с комплексом организационно-хозяйственных мероприятий» и проект «Правил охраны вод озера Байкал и естественных ресурсов бассейна этого озера». В качестве одной из мер ужесточения экологических требований запрещались строительство новых и расширение действующих предприятий, если они не могут предотвратить загрязнение водной или воздушной среды региона.
Следуя существовавшей тогда традиции, 26 февраля 1969 г. Совет Министров РСФСР продублировал союзное постановление и детализировал мероприятия по его выполнению для своих ведомств (прил. 3).
Однако предприятия региона зачастую не могли решить поставленные задачи, как по части строительства очистных сооружений, так и по части оптимизации природопользования. В связи с этим 16 июня 1971 г. появилось новое постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О дополнительных мерах по обеспечению рационального использования и сохранения природных богатств бассейна озера Байкал» (прил. 4). В нем обращалось внимание на неудовлетворительность работы министерств и ведомств, ответственных за экологическое состояние Байкальского региона, на необходимость ускорения разработки проекта организации водоохранной зоны и активизации научно-исследовательских работ на Байкале.
Основную задачу проекта составляла разработка комплекса организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона и сохранение качества его водных ресурсов. В проекте предусматривалось увеличение объема валовой продукции промышленности и сельского хозяйства, лесозаготовок на долгосрочную перспективу, развитие населенных пунктов, транспорта, восстановление стада ценных сиговых рыб. В целях очищения вод озера предлагалось сбрасывать стоки БЦБК в р. Иркут, а для СЦКК разработать схему замкнутого водопользования или использования его очищенных стоков на орошение.
В ноябре 1973 г. Минводхозом СССР были утверждены «Временные правила охраны вод озера Байкал и естественных ресурсов его бассейна». Правила предусматривали согласование темпов и масштабов планируемого развития производительных сил с природоохранными мероприятиями, конкретные организационные способы, приемы и методы защиты вод от загрязнения промышленными и бытовыми выбросами, лесосплавом, флотом; меры по охране земель, рыбных запасов, лесов; развитие туризма и транспорта.
21 июля 1977 г. ЦК КПСС и СМ СССР принимают постановление «О мерах по дальнейшему обеспечению рационального использования природных богатств бассейна озера Байкал» (прил. 5), в котором требуют обеспечить к 1985 г. полное прекращение сброса неочищенных сточных вод в водоемы и максимальное сокращение воздушных выбросов.
Таким образом, благодаря жесткому контролю и целевому финансированию были решены многие природоохранные задачи. Прекращен молевой сплав древесины, построены новые лесовозные дороги, сооружены многоступенчатые очистные сооружения в г. Улан-Удэ. Однако эффективность этих мероприятий была низкой, ибо развитие экономики превалировало над природоохранными мероприятиями и главное внимание уделялось не причинам, а следствию.
II ЭТАП: КРИЗИСНЫЕ ЯВЛЕНИЯ
Начало последней четверти века ознаменовалось разворачиванием грандиозной стройки - Байкало-Амурской магистрали. На севере Байкала появился новый город - Северобайкальск с населением свыше 30 тыс. чел., вдоль магистрали возникли многочисленные поселки. В Улан-Удэ заработали завод металлических мостовых конструкций, завод «Бурятферммаш», фабрика верхнего трикотажа. Были пущены энергоблоки Гусиноозерской ГРЭС. В сельском хозяйстве развивалось строительство крупных предприятий по производству молока, свинины, птицы. Но, как правило, ввод промышленных объектов в строй действующих опережал пуск очистных сооружений. Поэтому в зоне водного и атмосферного влияния БЦБК сложилась напряженная экологическая ситуация.
Обо всех этих негативных явлениях было доложено руководству страны, и 13 апреля 1987 г. ЦК КПСС и СМ СССР приняли постановление №434 «О мерах по дальнейшему обеспечению рационального использования природных богатств бассейна озера Байкал в 1987-1995 гг.» (прил. 7). Это постановление, в разработке которого активно участвовали ученые, значительно отличалось от всех предшествующих документов, и прежде всего указанием конкретных сроков. Предусматривалось также создание постоянно действующей комиссии по контролю за состоянием природного комплекса региона. Впервые было обращено внимание на необходимость уменьшения объема пылегазовых выбросов со стороны Иркутско-Черемховского промышленного узла путем газификации основных производств.
В постановлении назывались конкретные сроки перепрофилирования БЦБК, а в целях прекращения его стоков в Байкал намечалось строительство специального трубопровода для их сброса в р. Иркут. Однако общественность г. Иркутска энергично выступила против этого строительства, и поэтому ЦК КПСС и СМ СССР в мае 1988 г. издали дополнительное постановление (прил. 8), в котором учли предложение Академии наук СССР и Госкомитета СССР по науке и технике о прекращении проектирования и строительства этого объекта.
Была разработана следующая серия научных документов, регламентирующих социально-экономическое развитие региона.
1. «Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал (ТерКСОП)». Это был самый полный свод сведений о природных и социально-экономических условиях в Байкальском регионе, а также эколого-экономических моделей. Полное содержание документа составляет 69 томов. Основное его содержание составляла программа рационального природопользования и эколого-градостроительного развития региона, обеспечивающая не ограниченное во времени сохранение и воспроизводство уникальной экосистемы и генофонда Байкала и прилегающей к нему водосборной территории, а также постоянство гидрохимического и гидробиологического состава вод озера.
Для достижения указанной цели предлагалось:
- предотвратить возможное загрязнение, деградацию природных комплексов, обеспечив эффективную их охрану;
- обосновать стратегию долговременного социально-экономического развития региона, обеспечив оптимальное решение экологических, социальных, экономических и организационных задач в ходе хозяйственного освоения бассейна оз. Байкал;
- улучшить условия жизнедеятельности населения, создать оптимальную производственную инфраструктуру, обеспечивающую максимально возможное сохранение окружающей среды и здоровья населения.
Принципиально новым здесь стало то, что в язык официальных документов впервые было введено понятие экологического равновесия, которое понималось как динамическое состояние природной среды региона, саморегуляция и воспроизводство основных ее комплексов, а также всей биоты, присущей Байкальскому региону.
2. «Генеральная концепция развития производительных сил на территории озера Байкал». В этом документе констатировалось, что экономический потенциал региона неравномерно распределен по территории и в нем слабо развиты непроизводственная и социальная сферы, постоянно ухудшается экологическая обстановка. Поэтому документ указывал магистральный путь - дальнейшее развитие производительных сил на основе рационального использования природных ресурсов, доведение до мировых стандартов качества выпускаемой продукции, преодоление отставания агрокомплекса и выравнивание уровня жизни населения, стабилизация экологической обстановки и сохранение экосистемы озера. В качестве практических мер предписывалось:
- реконструировать и технически перевооружить производство путем внедрения ресурсосберегающих и безотходных технологий;
- перепрофилировать или вынести за пределы зоны влияния не экологичные производства;
- нацелить инвестиционную политику на максимальную эколого-экономическую эффективность;
- повысить эффективность переработки первичного сырья и утилизации отходов;
- достичь мирового уровня технической и экологической эффективности производств;
- постоянно совершенствовать экологический мониторинг территориального управления и др.
Предлагалось также переориентировать машиностроение на нужды данного региона на основе наукоемких технологий, а в сельском хозяйстве - сократить площадь эродированных земель, сбалансировав производство кормов и животноводства.
3. «Нормы допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал». Эти нормы были разработаны во имя:
- коренного улучшения экологической обстановки в бассейне оз. Байкал в период 1988-1995 гг.;
- создания условий для естественного развития экологической системы Байкала, сведения к минимуму антропогенных воздействий;
- обеспечения гармонии экономического и социального развития региона с экологическим состоянием Байкала.
В этом же документе содержались требования к экологической паспортизации, регламентации сбросов и выбросов загрязняющих веществ, регламентации изъятия биологических ресурсов, в том числе омуля и нерпы.
Все эти документы отражали тогдашний уровень знаний о регионе и не были ориентированы на рыночные отношения. Поэтому все рекомендации требовали значительных материальных затрат или носили запретительный характер. Но несомненным их достоинством было то, что они нацеливали на решение социальных проблем в увязке с экономическими.
И постановление, и его конкретизация сыграли свою важную роль. Впервые в мировой практике на Селенгинском ЦКК была разработана и реализована система замкнутого водопользования и полной утилизации сопутствующих основному производству отходов, проект которой был удостоен Государственной премии СССР. С учетом результатов экологической экспертизы было прекращено строительство Забайкальского апатитового завода. Началась экологическая паспортизация всех промышленных предприятий. Но полной реализации данного постановления препятствовала нехватка централизованного финансирования. Основные затраты выпали на долю отраслевых министерств и ведомств, которые в середине пятилетки уже имели утвержденные задания. К тому же уже началось реформирование государственного аппарата и структуры экономики. Тем не менее темпы антропогенных изменений природной среды в значительной мере снизились.
Подводя итоги партийно-государственного регулирования экологической обстановки в Байкальском регионе, можно отметить, что при централизованной экономике это был единственный путь решения поставленных задач и он, безусловно, дал положительные результаты. Однако ориентация на экстенсивное развитие экономики обусловило то, что во всех постановлениях Байкальский регион выступал как арсенал источников сырья. Лишь в самом первом постановлении - 1968 г. - было сказано о «рациональном использовании природных комплексов», хотя и без истолкования этой «рациональности».
III ЭТАП: ПЕРЕХОД К РЫНОЧНЫМ ОТНОШЕНИЯМ
Как известно, в начале 90-х годов в стране произошли знаменательные события, что не могло не отразиться и на обстановке в Байкальском регионе. С распадом партийных структур фактически прекратилась реализация постановления 1987 г., началась приватизация государственных предприятий, что сопровождалось развалом плановой экономики и падением объемов производства.
Все это побудило руководство региона просить руководство страны принять оперативные решения относительно Байкальского региона. Следствием этого стал Указ Президента РФ №295 от 25 марта 1992 г. «О неотложных мерах по государственной поддержке экономики Бурятской ССР», которым, в частности, предписывалось (пункт 10): «Министерству экологии и природных ресурсов РФ, Совету Министров Бурятской ССР совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и администрациями Иркутской и Читинской областей в шестимесячный срок разработать и представить на утверждение Правительства России «Комплексную программу по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал».
В соответствии с этим Указом был создан временный творческий коллектив в составе представителей более чем 30 министерств и ведомств, который в сжатые сроки разработал и представил Правительству данную программу. Координация была поручена Байкальскому институту природопользования СО РАН. Работа над ней велась после завершения Конференции в Рио-де-Жанейро, что наложило свой отпечаток на теоретические посылки первого варианта программы.
Программа, подчеркивая единство и противоположность интересов экономики и экологии, учитывала сокращение бюджетного финансирования экономики региона. Поэтому к источникам финансирования были отнесены не только бюджетные ассигнования, но и средства предприятий, в частности кредитные ресурсы, а также инвестиции из частного сектора экономики, особенно в сельскохозяйственное производство. Вполне понятно, что такая стратегия, с одной стороны, облегчает груз ответственности акционированных предприятий, а с другой - требует не только жесткого контроля за ними, но и поддержки их, особенно в начальный период.
Ясно, что реализация такой стратегии прямо зависит от отношения конкретных людей к экологическим проблемам, в частности к главной - как сохранить уникальную экосистему озера, имеющую особую значимость для всего человечества? Учитывая все это, авторы программы выделили три направления:
1. экологическая стратегия развития региона;
2. экономическая стратегия развития региона;
3. механизм реализации программных решений.
Были разработаны оперативные и долгосрочные мероприятия, предусматривающие снижение темпов разрушения природной среды, а затем и восстановление ее качества. Все задачи были специализированы в соответствии с зонированием, предложенным в проекте Закона о Байкале, принятом к рассмотрению Государственной Думой.
Один из ключевых моментов программы составляет перечень мероприятий, призванных улучшить экологическую ситуацию в регионе. В более ранних документах такой перечень составлялся по «вертикальному» отраслевому принципу и был рассчитан, по сути дела, на «пробивные силы» руководителей, не задумывавшихся о последствиях их разрушительной деятельности. Данная же программа ориентирована, прежде всего, на сохранение и восстановление природных и культурных комплексов Байкальского региона, т.е. основной упор в ней делается не на строительстве очистных сооружений, а на предотвращении негативных воздействий по принципу «чисто не там, где убирают, а там где не сорят».
Определенные сложности могут возникнуть при финансировании программы, которая в идеале должна отражать интересы Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, а также различных министерств и ведомств. Но Республика Бурятия занимает 73% территории региона, где проживает более 80% населения, тогда как доля Читинской области составляет соответственно 21% и 11%, а Иркутской - 6% и 5%. Поэтому для Бурятии, прежде всего, важно увязывать развитие экономики с решением экологических проблем.
По предварительному соглашению природоохранных органов трех территорий были определены наиболее важные задачи экологической деятельности:
1. прекращение варки целлюлозы и перепрофилирование основных производств БЦБК;
2. переход к полной газификации экологобезопасных производств (прежде всего Иркутско-Черемховского узла);
3. сокращение выбросов автотранспорта (путем перехода на неэтилированный бензин, использования катализаторов и пр.);
4. стабилизация уровня озера на расчетных отметках (для уменьшения ущерба прибрежным природным и антропогенным объектам);
5. строительство на предприятиях в Улан-Удэ очистных сооружений, предотвращающих попадание опасных промышленных стоков на городской коллектор, рассчитанный на приемку хозбытовых стоков);
6. выведение из оборота эродированных земель, развитие номадных форм животноводства;
7. борьба с лесными пожарами (сокращение объемов рубок в верховьях рек и особенно лесов, произрастающих на мерзлотных почвах, и смещение рубок в южные и центральные районы на основе лесовосстановительных работ);
8. организация объединенной системы мониторинга и банка данных о природных ресурсах Байкальского региона и
антропогенных явлениях в нем.
После длительных согласований интересов министерств и ведомств 24 ноября 1994 г. было принято соответствующее постановление Правительства РФ (прил. 12). Однако и оно не было обеспечено финансированием. Более того, если прежние государственные документы находились под постоянным контролем, то современные распоряжения, даже самого высокого уровня, как бы предаются забвению.
В природоохранной деятельности, характерной для третьего этапа, можно выделить как особые достижения следующие положительные моменты:
1. сформулированы основные проблемы устойчивого развития региона;
2. установлены границы водоохранной зоны Байкала с особым режимом природопользования;
3. выявлены территории высокого уровня загрязнения природной среды;
4. разработаны основные направления природоохранной деятельности в бассейне Байкала.
Кроме того, в регионе осуществлен комплекс водоохранных мероприятий, позволивший в известной мере сократить загрязнение водных объектов и водосборного бассейна озера, упорядочить использование вод на промышленные нужды. Сюда же следует отнести работы по сохранению малых рек: их инвентаризацию, разработку и внедрение проектов водоохранных зон, расчистку русел и берегов, облесение многих водоохранных зон, перестройку защитных гидротехнических сооружений, разработку схемы охраны вод по бассейнам.
Значительно сокращена добыча песчано-гравийной смеси в руслах рек Селенги и Уды. Решен вопрос о переносе Улан-Удэнской нефтебазы, о выносе из водоохранных зон рек Заиграевской, Харлунской и Баргузинской нефтебаз.
Прекращен молевой сплав древесины по рекам, впадающим в оз. Байкал, и их притокам. Произведена расчистка русел рек и берегов Байкала от затонувшей и разнесенной древесины. Осуществлен переход на транспортировку древесины по озеру в волноустойчивых плотах-сигарах. Приняты меры к упорядочению судоходства и перевозок грузов по Байкалу и впадающим в него рекам.
Введен запрет на завоз (и применение) ядохимикатов и минеральных удобрений в хозяйства трех прибрежных районов, где отсутствуют склады, обеспечивающие нормальный режим их хранения, а также в хозяйства, срывающие сроки строительства складов. Запрещено строительство складов ядохимикатов в 1-й зоне охраны Байкала, введено требование обязательно согласовывать условия применения ядохимикатов с природоохранными органами.
Разработаны генеральная схема противоэрозионных мероприятий до 2000 г., зональная почвозащитная система земледелия. Проведено лесоустройство во всей водоохранной зоне Байкала, часть лесов из 3-й группы переведены в 1-ю и 2-ю, что на 4,8 млн. м3 сократило расчетную лесосеку. Разработаны региональные уточнения нормативов, направленные на усиление водоохранных почвозащитных и других полезных свойств леса, правила рубок. Установлена прибрежная защитная полоса вокруг Байкала, где прекращены рубки главного пользования, сокращена расчетная лесосека по главному пользованию. Подготовлен сводный проект организации лесного хозяйства. Переработка основной массы заготавливаемой древесины сосредоточена на 10 прирельсовых нижних складах, что создало условия для рационального использования некондиционной древесины. Разработана генеральная схема противопожарного устройства лесов водоохранной зоны. Проведены запланированные лесовосстановительные мероприятия. Начато оснащение лесозаготовительных организаций экологобезопасной техникой.
Образованы инспекции по контролю за выбросами вредных веществ в атмосферу. Ими выявлены и поставлены на учет основные источники загрязнения воздушной среды. Закрыт ряд котельных, железнодорожный узел г. Улан-Удэ переведен на электрическую тягу.
В целях предотвращения негативных последствий неорганизованного туризма разработана генеральная схема развития туризма и отдыха.
Однако с распадом командно-административной системы многие мероприятия по строительству природоохранных сооружений, защите земель от эрозии, организация туризма и пр. не были доведены до конца. Так, не было осуществлено перепрофилирование Байкальского ЦБК, не реализован сводный проект лесоустройства в водоохранной зоне Байкала. Не разработано ТЭО газификации предприятий, расположенных в районах Иркутска, Шелехова, Ангарска, Усолья-Сибирского и Черемхова. Приостановлен перевод на электроснабжение объектов жилищно-коммунального хозяйства в городах и других населенных пунктах, расположенных на побережье Байкала.
Подводя общие итоги выполненному, на этом, третьем, этапе, можно сделать следующие выводы:
- принятые решения стимулировали развитие экономики региона в интересах всей страны, но в ущерб экосистеме озера;
- решение экологических проблем по большей части базировалось на запретах;
- значительная часть директивных решений осталась невыполненной из-за недостатка выделяемых средств и декларативности формулировок;
- в переходный период экологическая ситуация улучшается лишь вследствие сокращения выпуска продукции предприятий;
- приватизация государственных предприятий, как правило, ухудшает экологические показатели их работы;
- решение экологических проблем в переходный период требует разработки правовых и экономических механизмов природопользования;
- федеральный центр концентрирует право собственности на все виды природных ресурсов и перекладывает ответственность за их охрану на региональные власти;
- баланс экологии и экономики возможен только с повсеместным внедрением наукоемких и адаптивных технологий;
- байкальские проблемы нельзя решить, не изменив потребительский менталитет жителей Байкальского региона;
- участие международных организаций в решении экологических проблем оз. Байкал как Участка Мирового природного наследия остается большей частью декларативным.
Внимательный читатель должен обратить внимание, что первые партийно-правительственные документы по решению природоохранных задач в Байкальском регионе ставят задачу рационального использования природных богатств и комплексов в бассейне оз. Байкал. С началом перестройки, демократизации общества и его перехода к рыночным отношениям во всех государственных документах речь идет уже о природных ресурсах. В первом случае объектом природоохранной деятельности являются естественные природные экосистемы, а если мы применяем термин «природные ресурсы», то здесь следует полагать, что природа является предметом экономического «ресурсного» использования.
Принципиально важно отметить, что выполнение данных документов находилось под постоянным контролем центральных и местных органов власти, о чем свидетельствует постановление ЦК КПСС от 12 мая 1987 г. «Об ответственности лиц, виновных в невыполнении ранее принятых решений по осуществлению природоохранных мероприятий бассейна оз. Байкал» (прил. 8). В отличие от документов постсоветского периода, которые за редким исключением так и не были выполнены, партийный контроль был самым эффективным рычагом управления.
Одним из следствий последнего партийного постановления стало усиление роли академической науки в решении природоохранных проблем, и прежде всего коренная реорганизация Лимнологического института СО РАН. По инициативе академика В.А. Коптюга этот институт возглавил М.А. Грачев, который создал на его базе принципиально новые научные направления по исследованию экосистемы оз. Байкал. Несколько позже, в 1992 г., был создан Байкальский институт рационального природопользования (ныне Байкальский институт природопользования СО РАН), которому сразу же была поручена разработка первой федеральной программы по охране оз. Байкал и рациональному использованию природных ресурсов его бассейна.
Другим важным природоохранным документом постсоветского периода по решению экологических проблем Байкальского региона стало постановление Правительства РФ от 18 декабря 1992 г. №992 «О Правительственной комиссии по Байкалу» (прил. 13). О значении этого документа можно судить по тому, что председателем комиссии был назначен заместитель председателя Правительства В.А. Махарадзе. В нее вошли представители всех природоохранных ведомств, руководители Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей.
К сожалению, на следующий год статус председателя комиссии был снижен до уровня министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. Этим же постановлением было утверждено временное положение о Правительственной комиссии по Байкалу и состав ее членов. В 1999 г. председатель Правительства РФ Е.М. Примаков утвердил новое положение о Правительственной комиссии по Байкалу и назначил ее председателем заместителя председателя Правительства РФ Г.В. Кулика (прил. 22). Ныне действующее положение «О Межведомственной комиссии по вопросам охраны оз. Байкал» утверждено приказом министра природных ресурсов РФ 25 апреля 2007 г. № 114.
IV ЭТАП: ВРЕМЯ РЕФОРМ
В 1996 г. по просьбе Правительства РФ и в результате многолетних дискуссий ЮНЕСКО включило оз. Байкал в список Участков Мирового природного наследия. Таким образом, государство взяло на себя обязательство сохранить экосистему оз. Байкал перед мировым сообществом. К сожалению, в российском правовом поле отсутствует нормирование хозяйственной деятельности на участках мирового природного наследия. Понятно и желание многих общественных организаций максимально ограничить природопользование на российских землях.
Поэтому территория Участка Мирового природного наследия условно проведена по водораздельной линии байкальских хребтов. В тексте документа ЮНЕСКО дается следующая информация: «После детальных консультаций с российскими властями, мы пришли к согласию о том, что идеальные границы данного Участка Всемирного наследия должны включать основную центральную зону, состоящую из самого озера, окружающих охраняемых территорий и других земель, непосредственно входящих в береговую зону. Единственным отличием от основной центральной зоны является то, что в участок Всемирного наследия не входят пять городских районов, расположенных на берегах озера. В число этих больших развитых центров со значительным городским населением входят города Байкальск, Слюдянка, Култук, Кяхта, Бабушкин и Северобайкальск» (прил. 20).
Включение в этот список г. Кяхты можно рассматривать как ошибку либо как уровень квалификации экспертов ЮНЕСКО, готовивших документы на номинацию.
Таким образом, самые крупные населенные пункты не вошли в территорию Участка Мирового природного наследия. Если в этих же границах будет утверждена Центральная экологическая зона, ограничения не коснутся основных загрязнителей озера и, в первую очередь, будет легализована деятельность Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК), исчезнет и многострадальная проблема его перепрофилирования.
Между тем существование БЦБК есть главная угроза устойчивому развитию Байкальского региона. И дело здесь не только в загрязнении водоема промышленными и бытовыми стоками комбината и города, в его имидже, не совместимом с пребыванием на берегу священного озера. Присутствие такого загрязнителя водной и воздушной среды сдерживает и будет всемерно ограничивать развитие туризма, розлив питьевой байкальской воды и других потенциально перспективных производств, требующих внешних инвестиций.
Ранее для этой территории были разработаны «Нормы допустимых воздействий на экологическую систему оз. Байкал» (1987). Позже эти нормы неоднократно перерабатывались, с учетом современной социально-экономической ситуации. В 2001 г. Правительство России приняло Постановление №234 от 26 марта «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории» (прил. 29).
По логике, эти документы должны регламентировать хозяйственную деятельность в прибрежной полосе оз. Байкал, где расположены наиболее ценные природные ландшафты, и максимально предотвращать попадание в озеро чужеродных веществ.
Между тем парадокс этих государственных документов заключается в том, что постановление Правительства РФ об утверждении границ Центральной экологической принято только 27 ноября 2006 г. Иначе говоря, в этом случае мы 5 лет имели документы, нормирующие и запрещающие ту или иную деятельность, безотносительно к территории, на которой они должны быть применены.
Особое значение имело принятие в 1999 г, федерального закона «Об охране оз. Байкал». На сегодня это единственный в России региональный природоохранный закон федерального уровня. По содержанию он рамочный, и поэтому его реализация подразумевает принятие правительством подзаконных актов (прил. 23).
К сожалению, Государственная Дума из множества вариантов выбрала законодательный акт, ориентированный на ограничение хозяйственной деятельности.
Мировой исторический опыт свидетельствует, что решение природоохранных проблем может быть осуществлено либо путем стагнации экономики, за счет расширения системы особо охраняемых природных территорий, с особым режимом природопользования, либо на основе экономического развития с использованием новых экологобезопасных технологий. Логично предположить, что для огромной Байкальской природной территории с развитым хозяйственным, и в т.ч. оборонным комплексом, первый путь исключен. Второй путь пока существует в научных программах, однако требует соответствующего ресурсного обеспечения. А главное - он должен созреть в умах власть имущих как единственный путь устойчивого развития. Поэтому в наших условиях можно пока только констатировать стихийное экономическое развитие региона, которое никоим образом не соответствует его экологической значимости.
Мы должны реально понимать, что в условиях глобализации мирового сообщества и наступающей экологической катастрофы, нехватки самых необходимых природных ресурсов проблема сохранения объектов, подобных Байкалу, для будущих поколений есть приоритетная государственная политическая и экономическая задача. Здесь сосредоточено уникальное видовое генетическое биоразнообразие планеты и стратегические запасы питьевой воды на самом густонаселенном континенте. Рядом расположен Китай и другие азиатские «тигры», испытывающие колоссальную нехватку многих природных ресурсов, и в первую очередь питьевой воды. Уже сейчас стоимость бутилированной питьевой воды дороже многих нефтепродуктов.
Развивая эту мысль, мы должны разработать и осуществить государственную природоохранную политику по отношению к Байкалу, в которой есть не только строительство очистных сооружений, а прежде всего стартовые условия для создания экологобезопасной экономики, ориентированной на интересы местного населения, повышение его жизненного уровня. На Байкале сосредоточены многие ресурсы, которые в равной степени могут удовлетворить потребности нынешнего и будущих поколений в полном соответствии с идеологией устойчивого развития.
Даже предварительные расчеты позволяют обозначить уникальные рекреационные возможности Прибайкалья, расположенного в срединной части России, с одной стороны, и в сфере туристических и иных интересов Китая, Японии и других, прежде всего, азиатских стран, с другой. Республика Бурятия и соседняя Монголия есть зона соприкосновения двух великих мировых религий, Востока и Запада. На фоне глобаль- ных национально-террористических конфликтов, сотрясающих мировое сообщество, только буддизм по-прежнему практически осуществляет политику не насилия, создавая модельный оазис цивилизационной стабильности.
Одна из особенностей современной социальной жизни развитых стран заключается в «страхе» перед генетически модифицированными продуктами питания и другими экологически опасными пищевыми производствами. В этом отношении Республика Бурятия как территориально наиболее удаленная от экологически опасных производств, обладающая традиционными сельскохозяйственными производствами, не использующими химические препараты, может внести свой вклад в создание экологически чистых продуктов, в равной степени используя дары лесов и байкальских вод.
Таким образом, в действительности существуют огромные потенциальные возможности экономического развития Байкальской природной территории, идеально вписываемые в концепцию устойчивого развития. Здесь расположены крупнейшие месторождения полиметаллов и урановых руд, высокими темпами наращивается добыча рудного золота и каменного угля. Действуют высокотехнологичные производства по выпуску авиационной техники, точных приборов, товаров пищевой и легкой промышленности.
На фоне этих богатств и возможностей Республика Бурятия, занимающая основную площадь бассейна оз. Байкал, характеризуется крайне низкими показателями социального развития населения. Налогооблагаемая база основных предприятий транспорта, связи, строительной индустрии выведена за пределы региона. По новым Лесному и Водному кодексам земельные ресурсы республики полностью, за исключением сельскохозяйственных и муниципальных земель, относятся к категории федеральной собственности.
Опыт истории человечества и рыночной экономики, к которой стремятся наши руководители, утверждает, что только реальный хозяин может реально управлять своей собственностью, когда есть личный интерес и выгода обществу. Пора бы уже давно понять, что из Москвы управлять лесами в Тунке невозможно. Вместе с тем существующая законодательная база так близка к совковому менталитету «все вокруг колхозное и все вокруг мое», а в лучшем случае отражается в известном выражении «И хочется, и колется».
В документах саммита в Рио в 1992 г. отмечалось, что экология без экономического развития закрепляет нищету и несправедливость, что это есть путь в никуда. Проецируя этот лозунг на нашу ситуацию, необходимо осознать, что решение экологических проблем невозможно без экономического подъема. Не может голодный человек заниматься охраной природы в ущерб своему желудку.
Именно поэтому американцы, достигнув высоких экономических показателей, приступили к спасению Великих озер. Такой же путь прошла Европа, превратив Рейн в сточную канаву, и только затем вложила колоссальные средства в очистку его вод. Неужели то же самое должно случиться с Байкалом?
Чтобы избежать подобных социальных потрясений, мы должны дать ответы на два взаимосвязанных вопроса: «что делать?» и «где взять деньги?».
Отвечая на первый, мы должны, прежде всего, исходить из интересов местного населения, существующей материальной и ресурсной базы. С этой точки зрения, до революции в условиях мелких фермерских хозяйств здесь традиционно и эффективно развивалось мясное животноводство, производство ржи и гречихи. Эти направления были наиболее приспособлены к засушливым условиям Забайкалья, и их развитие резко отличалось от других сибирских губерний. Экологические ограничения на использование в сельском хозяйстве химикатов могут стать хорошим стимулом для производства здесь экологически чистых продуктов питания.
Практически свободным остается и рынок производства природных лекарственных препаратов на основе рецептов народной и тибетской медицины. В сочетании с наличием высококвалифицированных медицинских специалистов в академической и вузовской науке и лекарей в буддийских центрах, данное направление представляется весьма перспективным.
Республика Бурятия и Читинская область, обладая значительными объемами расчетной лесосеки, имеют прямой железнодорожный выход к границам Китая и Монголии. Однако сегодняшняя ситуация больше напоминает разграбление лесных богатств России, чем цивилизованную торговлю. В условиях полной бесконтрольности за рубеж вывозятся составы круглого леса, цветных, а теперь и черных металлов, чтобы потом вернуться готовыми изделиями. Государственная политика должна быть ориентирована на глубокую переработку леса и вторсырья. В регионе существуют крупные предприятия, ориентированные на переработку древесных отходов, макулатуры и металлолома. Однако с их приватизацией государство утратило всякий интерес к этой важнейшей проблеме. Одной из самых прибыльных отраслей экономики является мебельное производство, которое остро нуждается в специализации, кооперации и новых технологиях. Готовая мебель требует больших транспортных расходов, близости к сырьевым источникам и потребителям. С этих позиций именно в Забайкалье есть и сырье, и близость к потребителям в Китае и Монголии.
Байкальский регион остается перспективным транспортно-энергетическим коридором, связывающим Запад и Восток. Экономическое развитие азиатских стран требует мощного ресурсного обеспечения, строительства нефте- и газопроводов, которые имеют как политическое, так и экономическое значение.
Природные и транспортные условия определяют особую перспективность развития рынка туризма и массового отдыха. При этом должен быть сделан акцент на строительство малых коттеджных поселений и развитие сферы услуг местного населения, не требующие крупных вложений. Значительные перспективы представляет специализированный научный туризм, ориентированный на изучение природных экосистем, культуры коренных этносов, проблем великих миграций народов Северной Азии и т.д.
В регионе известно множество лечебных горячих и холодных источников и грязей, только часть из которых имеет необходимую инфраструктуру. Как правило, это не только оздоровительные центры, но и культовые для местного населения места.
Особые перспективы для развития экономики региона представляет розлив байкальской глубинной питьевой воды. Этот стратегический ресурс рано или поздно будет востребован как внутри страны, так и за ее пределами. Существующие полукустарные производства по розливу питьевой воды необходимо объединять и акционировать с участием государства. Главное препятствие здесь - отсутствие маркетинга на внутреннем и внешнем рынке, противодействие со стороны конкурентов.
Во всех отношениях питьевая вода есть производство, не имеющее отрицательных экологических последствий, которое использует высококачественный возобновляемый природный ресурс, расположенный вблизи потенциальных азиатских потребителей.
Данный обзор информирует только о части потенциальных возможностей экономики, адаптивно встроенной в природные условия региона. Принципиально важно здесь подчеркнуть два пути развития: а) приоритетное использование возобновляемых природных ресурсов и б) получение товарного продукта с наименьшими затратами.
Кроме того, за кадром остались три важнейшие проблемы. Это строительство и эксплуатация инженерных природоохранных сооружений; организация эффективной системы государственного мониторинга состояния экосистемы оз. Байкал; научное обоснование и экспертиза хозяйственных проектов.
Эти планы и проекты требуют немалых финансовых затрат. Поиски этих источников должны быть ранжированы на несколько уровней.
На международном уровне признание оз. Байкал Участком Мирового природного наследия, подкрепленное единственным федеральным законом, создает условия для паритетного финансирования проблем устойчивого развития Байкальского региона со стороны Правительства РФ и международных финансовых институтов. Наиболее реальным источником таких средств может стать принцип «долги в обмен на экологию».
При высоких ценах на нефть сегодня Россия опережающими темпами погашает свои внешние долги. При определенных условиях эти средства могли бы быть направлены на решение байкальских проблем и зачтены как часть внешнего долга России. Опыт подобных решений в мировой практике существует, и он взаимовыгоден всем участвующим сторонам. Нужна только политическая воля. Другим финансовым источником может стать так называемый «углеродный! кредит», или механизм реализации Киотского протокола. Как положительный опыт можно рассмотреть итоги реализации гранта Глобального экологического фонда «Сохранение биоразнообразия в Байкальском регионе».
На федеральном уровне основным программным документом для реализации конкретных мероприятий является целевая подпрограмма: «Охрана оз. Байкал и Байкальской природной территории», утвержденная Правительством РФ 7 декабря 2001 г. К сожалению, её финансирование закрыто по причине неактуальности проблемы.
В этих условиях, когда государство самоустраняется от решения такой стратегической проблемы, как сохранение экосистемы озера Байкал, рациональное использование его ресурсов, перспективы развития экономики региона нуждаются во внимании крупных финансовых групп. При этом данный интерес должен быть взаимовыгодным и подкреплен необходимой правовой базой, которая не ограничивает бизнес, а стимулирует развитие экологобезопасной экономики. Как вариант предложено создание некоммерческого фонда «Байкал для будущего», учредителями которого могут выступить члены Совета Федерации, депутаты Государственной "Думы от Байкальской природной территории и представители бизнеса.
Мы еще раз обращаем внимание: экологические ограничения хозяйственной деятельности без соответствующих компенсаций не являются решением байкальской проблемы, а загоняют ее в угол.
В 2001 г. в рамках федеральной целевой программы, «Экология и природные ресурсы России» была утверждена подпрограмма «Охрана оз." Байкал и Байкальской природной территории».
К сожалению, как и в предшествующей федеральной программе, многие мероприятия так и не были выполнены. Ее эффективность обсуждалась на специальной коллегии Счетной палаты РФ, которая отметила, что цели и задачи, намеченные ФЦП «Байкал», не выполнены. За период с 1995 по 2001 годы из 31 объекта не были профинансированы 14. Из средств федерального бюджета выделено: Иркутской области - менее 5%, Республике Бурятия - менее 2% от предусмотренного постановлением Правительства РФ от 19 ноября 1994 г. Поэтому в 2003 г. Правительство РФ посчитало программу не эффективной и она была закрыта.
Резкое возрастание внимания средств массовой информации к байкальским проблемам в сезон 2008-2009 гг. было связано с экспедицией глубоководных обитаемых аппаратов «Мир» на оз. Байкал. За это время было совершено более 100 погружений в различных местах акватории озера, сделаны уникальные открытия в области геологии, геоморфологии и биологии.
В число гидронавтов вошли председатель Правительства РФ В.В. Путин, председатель Совета Федерации СМ. Миронов, писатель В. Распутин, певец А. Макаревич и другие известные люди. Бурятию впервые посетил Президент России Д.А. Медведев.
По итогам этих визитов появились новые директивы, которые обязывают государственные структуры, научные институты, частный капитал, общественность усилить внимание к природоохранным проблемам в Байкальском регионе, развитию экономики (прил. 50,51). Правительству предложено ускорить разработку федеральной целевой программы по охране оз. Байкал и социально-экономическому развитию Байкальского региона.
В отличие от плановой экономики в документах постсоветского периода существенно сокращается роль государственного управления экономикой и соответственно бюджетное финансирование природоохранных мероприятий. Кроме того, значительная часть директивных документов не сопровождается необходимым контролем исполнения и не выполняется.
Данный комментарий во многом отражает личную точку зрения составителя. Вместе с тем читатель может сам ознакомиться с этими документами, часть которых не публиковалась в открытой печати, и составить собственное мнение о документальной истории байкальской проблемы.