Экологическая политика России и государственное регулирование
Виды использования природных ресурсов
Основные аспекты природопользования
Природные ресурсы, являясь частью совокупности природных условий, используются в процессе общественного развития для удовлетворения потребностей общества.
Экологическая политика России и государственное регулирование
Известно, что охрана окружающей среды и хозяйственное использование природных ресурсов являют собой сложную и многогранную проблему. При этом важно соблюдение принципов взаимоотношений человека и природы, построенных на основе законоположений и законодательных актов.
Экологическая политика есть совокупность установленных государством правовых норм, направленных на выполнение мероприятий по сохранению среды обитания человека и разумное использование природных ресурсов.
В соответствии с федеральным договором основные вопросы охраны окружающей природной среды относятся к совместному решению федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Федеральные органы проводят подготовку и утверждение основ законодательства, а субъекты федерации в соответствии с ними издают свои законодательные акты, адаптированные к местным социально-экономическим и экономическим условиям и требованиям.
Экологическое законодательство считает, что объектом правовой охраны выступает природная среда, которая существует вне воли человека и независимо от его сознания как объективно данная реальность.
Источниками экономического права являются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экономические отношения. В их числе законы, указы, постановления и распоряжения правительственных органов, а также нормативные документы отдельных министерств и ведомств. Большое значение придается международно-правовым актам в области охраны природной среды и регулирующим началам рационального природопользования при безусловном примате международного права.
В своем развитии экологическая политика России пережила несколько хронологических периодов, каждый из которых связан с учетом требований по сохранению тех или иных природных сред.
Так, в связи с суверенизацией России, распадом СССР имела место ревизия основ законодательства РФ, в том числе экологической направленности", разработан и принят Закона «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «Земельный кодекс» (1991 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.), «Основы лесного законодательства» (1993 г.) и других законотворческих актов.
Новое экологическое законодательство устраняло недостатки прежней системы правового регулирования, особенно в части сокращения числа порученческих норм, которыми были наполнены основы законодательства СССР и союзных республик о земле, недрах, воде, лесах, животном мире, атмосферном воздухе и пр. Значительному сокращению подверглась декларативная часть принимаемых законов.
В новом экологическом законодательстве почти отсутствует диктат подзаконных актов правительства и ведомственных инструкций.
Система экологического законодательства базируется на трех основополагающих нормативных актах: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991г.) и Конституция Российской Федерации, что явилось выражением свободного волеизъявления народов, населяющих данную территорию (1993 г.).
Систему экологического законодательства принято подразделять на две подсистемы: природоохрана и природоохранное законодательство.
В природоохранное законодательство входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991) и другие законодательные акты комплексного правового регулирования.
В подсистему природного законодательства включены «Земельный кодекс РСФСР», Закон РФ «О недрах», «Основы лесного законодательства РФ», «Водный кодекс РСФСР» и другие, законодательные и нормативные акты, имеющие специфичную направленность.
В Конституции РФ изложены основные подходы в экологической стратегии государства и главные принципы укрепления экологического правопорядка.
Конституция РФ провозгласила (ст. 9, ч.1), что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Она же закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а также определяет право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2). ^14
Закон «Об охране окружающей природной среды» заполнил недостатки российского экономического законодательства в области природопользования, а также определил пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой.
Этот закон стал главным законодательным актом, определил целевые задачи по сохранению природной среды и поэтому все его положения не должны вступать в противоречия с другими нормативными и регулирующими документами в вопросах сохранения природной среды.
Основное направление закона определено как научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов с приоритетом охраны здоровья и прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. Отклонение от разработанных нормативов воздействия считается экологическим правонарушением. В отличие от отраслевых законов сформулированы требования, обращенные к источникам вредного воздействия на природную среду.
Человек, охрана его жизни и здоровья рассматриваются в законе как субъект воздействия на природную среду, а также как объект такого воздействия, наделенный гарантиями на возмещение причиненного вреда.
В законе закреплен механизм его реализации, состоящий из системы, включающей экономическое стимулирование рационального природопользования и меры административно-правового воздействия на нарушителей экологических
нормативов.
Согласно этому закону считается обязательным проведение государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вредных производств.
Не менее важные нормы содержат законы РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1991г.) и Закон «О захоронении, переработке, обеззараживании и утилизации производственных и бытовых отходов», «Об охране здоровья» (1993).
В природоресурсном законодательстве России отменены исключительность государственной собственности на землю и другие природные ресурсы. Земля стала объектом гражданского оборота купли-продажи, наследования, залога, аренды и т.д.
В последние годы помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельность предприятия. Под экологизацией понимается внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Не случайно законы о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц предусматривают различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. Д.
Дальнейшее развитие производительных сил общества выдвигает новые экологические проблемы, связанные с сохранением природной среды и использованием ее ресурсов. В силу этого дальнейшее совершенствование законодательной базы в области природопользования следует рассматривать как процесс непрерывный и неизбежный. Нельзя, однако, не заметить, что государственное регулирование в области природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации не охватывает полностью всю сложившуюся гамму экологических проблем, не носит комплексный и многокомплексный характер .
Перечень нормативно-правовых актов природоохранного характера, действующих на территории Республики Бурятия, составляет более двадцати единиц.
Тем не менее, ежегодным контролем за соблюдением экологического законодательства в Республике Бурятия и в целом в Байкальском регионе фиксируется большое количество правонарушений во взаимоотношениях с природной средой. Поскольку по действующему законодательству за такие нарушения предусматривается преимущественно административная ответственность в виде применения штрафных санкций, большинство юридических лиц зачастую уклоняется от ответственности.
Анализ сложившейся нормативной базы и системы управления процессами природопользования позволяет сделать некоторые выводы и предложения:
1. Существующий перечень вредных веществ, для которых установлены предельно допустимые концентрации (ПДК), недостаточен, особенно это касается ПДК в почве и в атмосферном воздухе.
2. Требуется разработка нормативов допустимых воздействий на экологическую систему, а также определение экологической емкости отдельных зон, что позволит обоснованно ограничить хозяйственную деятельности вредных производств.
3. Необходима разработка единого инвентаризационного стандарта, определяющего для предприятия однозначный набор воздействия как в части нормирования, так и в составлении экологических паспортов.
4. Назрела потребность в создании автоматизированной базы данных по охране окружающей среды.
5. Возникает обязательность согласования стандартов отдельных ведомств Байкальского региона при внедрении единой системы мониторинга.
Существующие стандарты охраны природной среды представляют разрозненный набор нормативов, методик и рекомендаций, применяемых различными ведомствами и организациями, что делает их несопоставимыми с показателями Российской Федерации и Байкальского региона. В 1995 г. разработан и утвержден на сессии Народного Хурала РБ закон «Об охране окружающей природной среды», в котором особо выделена регламентация требований особого природопользования, направленного на сохранение Байкала как Участка Мирового Природного Наследия.
Наиболее существенным элементом в совершенствовании природоохранного законодательства явилась разработка и утверждение федерального закона « Об охране озера Байкал», на основе которого определены организационные, правовые и экономические основы, позволяющие обеспечить охрану и восстановление уникального природного объекта - озера Байкал.
В соответствии с этим законом определена система финансирования мероприятий по охране озера Байкал и введены нормы по формированию Фонда охраны озера Байкал согласованного с федеральным гражданским законодательством.
Закон предусматривает образование государственного органа при Правительстве Российской Федерации - Байкальской комиссии.
Основные положения закона состоят в регулировании отношений, связанных с сохранением озера Байкал, посредством проведения экологического зонирования и установления конкретных географических границ экологических зон согласно принципам Конвенции о мировом наследии, определяют запрещенные виды хозяйственной деятельности в каждый из экологических зон, вводят административные и экономические рычаги воздействия в целях охраны озера Байкал.
Отдельно определен правовой режим функционирования территории традиционного природопользования. Этим самым определяется правовой статус мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера и других этнических групп населения.
Основной механизм реализации положений закона предполагается осуществлять через ландшафтное планирование, экологическую экспертизу, экологическую паспортизацию, финансирование и лицензирование использования и экспорта природных ресурсов.
На основе этого закона определены направления подзаконных и иных актов, развивающих и конкретизирующих основные положения Закона.
Виды использования природных ресурсов
По степени удовлетворения структуры природные ресурсы подразделяют на реальные и потенциальные. Между тем известны такие природные ресурсы, без которых не . представляется возможной жизнь на земле. Это, прежде всего, атмосферный воздух, питьевая вода, солнечная энергия.
Число собственно природных ресурсов невелико: земля, вода, растительный и животный мир, атмосферный воздух, энергия ветра, солнца, полезные ископаемые и т.д.
Реальные природные ресурсы - те, которые вовлечены человеком в сферу его деятельности. К ним могут быть отнесены используемые земли, нефть, каменный уголь, газ, энергия воды, ветра.
По мере развития производительных сил общества число вовлекаемых природных ресурсов расширяется.
Потенциальные природные ресурсы - те, которые в силу особых причин, преимущественно технически и технологически, не могут быть поставлены на службу человечества: лучистая энергия солнца, энергия морских приливов и отливов и пр.
Кроме того, природные ресурсы делят на элементарные, или простые, имеющие однородный состав (кислород, водород, энергия ветра), и комплексные, или сложные, представляемые несколькими элементами (атмосферный воздух, вода, руда и уголь).
По состоянию общих запасов их делят на следующие категории: исчерпаемые природные ресурсы, которые могут быть при хозяйственной эксплуатации полностью исчерпаны. Их подразделяют на ещё более дробные единицы: невозобновимые природные ресурсы, которые абсолютно невозможно воспроизвести: полезные ископаемые (природе для их восстановления потребуются миллионы, а может быть, миллиарды лет); исчезнувшие виды: звери, птицы и растения, ибо человечество навсегда утратило их генофонд.
Одни природные ресурсы могут быть заменены другими, в частности, минеральное топливо - солнечной и атомной энергиями.
К незаменимым природным ресурсам относятся атмосферный воздух, питьевая вода, а также генетические ресурсы - виды растительного и животного мира.
Один из известных экологов России Н.Ф. Реймерс считает, что выделение группы неисчерпаемых природных ресурсов - удивительно стойкое заблуждение. Неистощимость ресурса означает его бесконечность. Действительно, для первобытного человека казалось, что территория Земли неисчерпаемый ресурс. На самом деле, глобальные воздействия человека, которые сравнялись с геологическими процессами, а также ограниченность размеров планеты Земля выдвинули два лимитирующих фактора: в связи с ограниченностью Земли (земного шара) не может быть речи о бесконечности для человека неисчерпаемых природных ресурсов; возрастающая глобальность воздействия человека способна легко исчерпать ресурсы любой емкости.
Каждый этап развития человечества характерен своими экологическими кризисами. Наиболее древним представляется кризис перепромысла крупных животных — консументов. Так, была уничтожена корова Стеллера и некоторые другие представители животного мира. Последующий кризис был перенесен в область продуцентов, когда началась чрезмерная эксплуатация растительного покрова. Современный экологический кризис наряду со всеми чертами предыдущих характерен кризисом редуцентов, ибо микроорганизмы оказались не способными разложить загрязнители, особенно те, которые не имеют природных аналогов. Это прежде всего относится к пластическим изделиям и их производным, а также радиоактивным отходам.
Существует закон неустранимости отходов - они могут быть переведены из одной физико-химической формы в другую или перемещены в пространстве. Эта закономерность дополняется законом постоянства количества отходов в технологических цепях. Достаточно отметить, что перевод автотранспорта на электродвигатель в экономическом смысле ничего принципиально не изменяет.
Правомерно Н.Ф. Реймерс отмечает, что экологичное всегда экономно, или же экономично, представляя собой один из основополагающих принципов охраны природы и среды жизни. Сохранение ресурсов в конечном итоге выгодно в социальном и экономическом отношениях.
Не случайно зарубежные эксперты, работающие в России по программе ТАСИС, указывают, что социально-экологическое развитие у нас осуществляется по экстенсивному пути. Можно в столице Бурятии построить еще несколько теплоэлектростанций, но, тем не менее, нехватка энергии будет ощущаться длительное время, если не изменить укоренившийся подход к употреблению вырабатываемой энергии. Принцип энергосбережения должен быть поставлен на основу потребления и рационального использования ресурса.
Вся история человечества представляет собой непрерывный процесс превращения вещества природы в предметы потребления и средства производства для удовлетворения нужд производственного и непроизводственного характера. Другими словами, в глобальный кругооборот веществ, совершающийся в природе, включился своей деятельностью человек. Этот процесс именуется одним емким понятием - природопользование.
Одновременно с изменением единого материального мира совершился качественный скачок в развитии новой формы движения - общественный, социальный. Ещё К. Маркс, характеризуя эту эволюцию, отмечал, что сама история является действительно частью истории природы, становления природы человека.
В историческом плане хозяйственное использование природных ресурсов приводило к различным уровням воздействия на природную среду.
Не всякий процесс природопользования представляет сознательную и осмысленную деятельность, пронизанную чувством ответственности за последствия своего воздействия. Поэтому в целях оценки результатов хозяйственного освоения природных ресурсов многие предлагают особо выделять понятие рационального использования природных ресурсов.
В.Е. Викулов (1993) предлагает под рациональным природопользованием понимать разумную целесообразную деятельность, основанную на социальных и экономических законах, а также развитие в соответствии с законами органической природы, ориентированное на сохранение её сообществ и формаций.
Понятие нерационального природопользования рассматривается как система деятельности, не обеспечивающая сохранение природно-ресурсного потенциала. В качестве примера можно привести деятельность некоторых ведомств бывшего СССР и транснациональных компаний зарубежных стран, хищнически истребляющих природные ресурсы слаборазвитых в экономическом отношении стран.
Основные аспекты природопользования
Процесс природопользования имеет двойственный характер: с одной стороны, это процесс преобразования вещества природы в продукцию для общественного потребления, который регулируется экономическими законами, а с другой, - это трудовой процесс, совершаемый в рамках природной среды, где господствуют законы органической жизни материи.
Рациональное природопользование зачастую имеет условный характер, обусловленный трудностью определения баланса, не нарушающего установившееся динамическое равновесие в природных процессах и одновременно являющегося высокоэффективным общественным производством. Здесь наиболее важно не перейти допустимый порог толерантности, т. е. способности природной среды к саморегуляции и самовоспроизводству.
Если же не будет иметь место экономическая эффективность в использовании природных ресурсов, теряется смысл самого процесса природопользования, который при этом будет автоматически прекращен. Сказанное особо важно выделить в условиях перехода к рыночным отношениям. Но, тем не менее, здесь должно быть сопряжение элементов экологии и экономики. Степень такого сопряжения и взаимодействия составляющих элементов будет определять рациональность природопользования.
С другой стороны, важным является то, что не следует впадать в крайность, которая известна как географический и экологический детерминизм.
Не менее принципиальным в методологии исследования процесса природопользования является осознание того, что природная среда, вовлекаемая в производственные процессы, функционирует по законам замкнутой экологической системы, а собственно производственная деятельность, выраженная в эксплуатации природных ресурсов, выступает в форме открытой системы.
В этом положении заключено одно из важнейших диалектических противоречий сущности природопользования любой общественной формации. Основные конфликтные ситуации во взаимоотношениях в системе "человек - природа" возникают в результате насильственного стремления подчинить эволюционный ход развития природной среды эгоистическим интересам некоторых незрелых производственных отношений.