Eng | Рус | Буряад
 На главную 
 Новости 
 Каталог сайтов 
 Почта 
 О проекте 
 Фотогалерея 

Главная / Каталог книг / Деятельность по охране природы

Разделы сайта

Запомнить меня на этом компьютере
  Забыли свой пароль?
  Регистрация


О Байкале


СЛАВНОЕ МОРЕ. ИРКУТСКИЙ ЭКСПРЕСС


 



Новости региона


Байкал-Daily

Деловая Бурятия  
Портал Бурятии RB03  
Байкал 24  
Улан-Удэнский городской портал  
Мой Улан-Удэ  
Байкал Медиа Консалтинг

e-baikal.ru 

АТВ-Байкал

Бурятская ГТРК   
ТК "Ариг Ус"  
ТК "Тивиком"  
Бабр.ru -Сибирь  
БайкалИНФОРМ
Сайт Бурятского народа
Газета "Номер Один"
Газета "Информ Полис"
Газета "Новая Бурятия"
Газета "Аргументы и факты"

 



Погода

 


Законодательство


КонсультантПлюс

Гарант

Кодекс

Российская газета: Документы

Госстандарт России 



Не менее полезные ссылки 


НОЦ Байкал

Галазий Г. Байкал в вопросах и ответах

Байкал. Научно и популярно

Экология Байкала и региона

Природа Байкала

Природа России: национальный портал

Министерство природных ресурсов РФ

Министерство природных ресурсов Бурятии

Республиканское агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Росводресурсы

Росприроднадзор






Рейтинг@Mail.ru

  

Яндекс цитирования Яндекс.Метрика

Экологическая политика. Государственное регулирование охраны озера Байкал

Содержание:

Задачи сохранения экосистемы озера Байкал
Экологическая политика и государственное регулирование

Вопросы государственного регулирования охраны озера Байкал
Совершенствование экономического механизма природопользования


Задачи сохранения экосистемы озера Байкал

Задачи сохранения  экосистемы озера Байкал // Байкальский регион на пути к  устойчивому развитию: проблемы и перспективы. – 1 л. слож. в 4: ил. – Улан-Удэ, 2005.


1. Задачи центральной зоны:

Переориентация хозяйственной деятельности и инфраструктуры на экологически приемлемые формы деятельности, существование которых требует высокой сохранности природных сообществ и обеспечение занятости местного населения.
Обеспечение гармоничного сочетания поселений и хозяйственных объектов с природным окружением. Создание долговременной системы регламентации хозяйственной деятельности на основе функционального зонирования территории и акватории. Ограничения, действующие в этой зоне, должны быть более жесткими, чем в зоне водосбора Байкала. Охрана сохранившихся наземных и мелководных сообществ и системообразующих ландшафтов, определяющих их сохранность. Обеспечение защиты сообществ на практике скоординированной системы управления и охраны.
Разработка комплекса мер по предотвращению вселения чужеродных видов. Создание долгосрочной системы охраны и восстановления отдельных сообществ, популяций и видов.
Обеспечение уровневого режима оз. Байкал с учетом экологических требований.

2. Задачи буферной зоны (водосбор оз. Байкал):

Уменьшение сбросов загрязняющих веществ в поверхностные водоемы, последовательное сокращение общего воздействия на Байкал.
Экологическая оптимизация структуры использования природных ресурсов с ориентацией, в первую очередь, на стабилизацию водорегулирующих и средообразующих функций наземных экосистем.
Внедрение неистощительных методов ведения лесного хозяйства, основанных на экосистемном подходе.
Совершенствование территориальной схемы охраны природы через создание Байкальской экологической сети (прежде всего в целях стабилизации режима и состава стока, сохранения биоразнообразия экосистемы оз. Байкал).

3. Задачи зоны атмосферного влияния:

Экологическая оценка и оптимизация планов развития и размещения предприятий ТЭК и производств, имеющий значительный выброс в атмосферу региона, в целях последовательного уменьшения загрязняющих выбросов.

4. Общие задачи:

- Поддержание и развитие образа Байкала как мирового и культурного наследия. Решение этой задачи должно способствовать получению конкурентных преимуществ и дополнительной поддержки международного и российского сообщества.
- Формирование «байкальской» идеологии, основанной на культурных ценностях народов Байкальского региона и современном понимании всемирного значения Байкала, когда каждый член общества связывает свое благополучие с благополучением озера
- Распределение ответственности и организация сотрудничества на всех уровнях – от местного до международного. Во главу угла ставится сохранение и сбалансированное использование природного разнообразия. На всех уровнях необходимо сотрудничество всех заинтересованных сторон – органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса, общественности.
- В информационной области важнейшей задачей является организация доступа ко всей накопленной информации об экосистеме  оз. Байкал и ее эффективного использования для решения задач сохранения биоразнообразия. Исследование проблем сохранения биоразнообразия оз. Байкал, и  возможностей устойчивого использования природных ресурсов региона. Соотнесение программ социально-экономического развития территорий, расположенных в Байкальском регионе, с принципами и задачами сохранения экосистемы оз. Байкал. Обязательным должно стать включение в программы социально-экономического развития территорий разного уровня приоритетов сохранения биоразнообразия экосистемы оз. Байкал.


Экологическая политика, государственное регулирование

Иметхенов А.Б. Экология, охрана природы и природопользование / А.Б. Иметхенов, А.И. Куликов, А.А. Атутов. – Улан-Удэ, 2001. – С.312-319.


Известно, что охрана окружающей среды и хозяйст­венное использование природных ресурсов являют собой сложную и многогранную проблему. При этом важно со­блюдение принципов взаимоотношений человека и приро­ды, построенных на основе законоположений и законода­тельных актов.

Экологическая политика есть совокупность установ­ленных государством правовых норм, направленных на вы­полнение мероприятий по сохранению среды обитания че­ловека и разумное использование природных ресурсов. В соответствии с федеральным договором основные вопросы охраны окружающей природной среды относятся к совместному решению федеральных органов власти и орга­нов власти субъектов федерации. Федеральные органы про­водят подготовку и утверждение основ законодательства, а субъекты федерации в соответствии с ними издают свои за­конодательные акты, адаптированные к местным социаль­но-экономическим и экономическим условиям и требовани­ям. Экологическое законодательство считает, что объектом правовой охраны выступает природная среда, которая суще­ствует вне воли человека и независимо от его сознания как объективно данная реальность.

Источниками экономического права являются норма­тивно-правовые акты, в которых содержатся правовые нор­мы, регулирующие экономические отношения. В их числе законы, указы, постановления и распоряжения правительст­венных органов, а также нормативные документы отдельных министерств и ведомств. Большое значение придается меж­дународно-правовым актам в области охраны природной среды и регулирующим началам рационального природо­пользования при безусловном примате международного пра­ва. В своем развитии экологическая политика России пе­режила несколько хронологических периодов, каждый из ко­торых связан с учетом требований по сохранению тех или иных природных сред. Так, в связи с суверенизацией России, распадом СССР имела место ревизия основ законодательства РФ, в том числе экологической направленности, разработан и принят Закона «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «Зе­мельный кодекс» (1991 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.), «Основы лесного законодательства» (1993 г.) и других зако­нотворческих актов.

Новое экологическое законодательство устраняло не­достатки прежней системы правового регулирования, осо­бенно в части сокращения числа порученческих норм, кото­рыми были наполнены основы законодательства СССР и со­юзных республик о земле, недрах, воде, лесах, животном мире, атмосферном воздухе и пр. Значительному сокраще­нию подверглась декларативная часть принимаемых законов. В новом экологическом законодательстве почти отсут­ствует диктат подзаконных актов правительства и ведомст­венных инструкций. Система экологического законодательства базируется на трех основополагающих нормативных актах: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.), Дек­ларация прав и свобод человека и гражданина (1991г.) и Конституция Российской Федерации, что явилось выраже­нием свободного волеизъявления народов, населяющих дан­ную территорию (1993 г.).

Систему экологического законодательства принято подразделять на две подсистемы: природоохрана и приро­доохранное законодательство.

В природоохранное законодательство входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991) и другие законодательные акты комплексного правового ре­гулирования. В подсистему природного законодательства включены «Земельный кодекс РСФСР», Закон РФ «О недрах», «Осно­вы лесного законодательства РФ», «Водный кодекс РСФСР» и другие, законодательные и нормативные акты, имеющие специфичную направленность. В Конституции РФ изложены основные подходы в экологической стратегии государства и главные принципы укрепления экологического правопорядка. Конституция РФ провозгласила (ст. 9, ч.1), что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняют­ся как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Она же закрепляет право каждого человека на благо­приятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а также опре­деляет право граждан и юридических лиц на частную собст­венность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2).

Закон «Об охране окружающей природной среды» за­полнил недостатки российского экономического законода­тельства в области природопользования, а также определил пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой. Этот закон стал главным законодательным актом, оп­ределил целевые задачи по сохранению природной среды и поэтому все его положения не должны вступать в противо­речия с другими нормативными и регулирующими докумен­тами в вопросах сохранения природной среды. Основное направление закона определено как научно обоснованное сочетание экологических и экономических ин­тересов с приоритетом охраны здоровья и прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. Отклонение от раз­работанных нормативов воздействия считается экологиче­ским правонарушением. В отличие от отраслевых законов сформулированы требования, обращенные к источникам вредного воздействия на природную среду. Человек, охрана его жизни и здоровья рассматриваются в законе как субъект воздействия на природную среду, а также как объект такого воздействия, наделенный гарантия­ми на возмещение причиненного вреда. В законе закреплен механизм его реализации, состоя­щий из системы, включающей экономическое стимулирова­ние рационального природопользования и меры администра­тивно-правового воздействия на нарушителей экологических нормативов. Согласно этому закону считается обязательным прове­дение государственной экологической экспертизы, государ­ственного экологического контроля, его правомочия по при­остановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вредных производств.

Не менее важные нормы содержат законы РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1991г.) и Закон «О захоронении, переработке, обеззаражи­вании и утилизации производственных и бытовых отходов», «Об охране здоровья» (1993). В природоресурсном законодательстве России отме­нены исключительность государственной собственности на землю и другие природные ресурсы. Земля стала объектом гражданского оборота купли-продажи, наследования, зало­га, аренды и т.д.

В последние годы помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания широко ис­пользуется экологизация нормативных актов, регулирую­щих экономическую, хозяйственную и административную деятельность предприятия. Под экологизацией понимается внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Не случайно законы о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц предусматривают различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. д. Дальнейшее развитие производительных сил общества выдвигает новые экологические проблемы, связанные с со­хранением природной среды и использованием ее ресурсов. В силу этого дальнейшее совершенствование законодатель­ной базы в области природопользования следует рассматри­вать как процесс непрерывный и неизбежный. Нельзя, одна­ко, не заметить, что государственное регулирование в об­ласти природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации не охватывает полностью всю сло­жившуюся гамму экологических проблем, не носит ком­плексный и многокомплексный характер .

Перечень нормативно-правовых актов природоохран­ного характера, действующих на территории Республики Бурятия, составляет более двадцати единиц. Тем не менее, ежегодным контролем за соблюдением экологического законодательства в Республике Бурятия и в целом в Байкальском регионе фиксируется большое количе­ство правонарушений во взаимоотношениях с природной средой. Поскольку по действующему законодательству за такие нарушения предусматривается преимущественно ад­министративная ответственность в виде применения штраф­ных санкций, большинство юридических лиц зачастую укло­няется от ответственности.

Анализ сложившейся нормативной базы и системы управления процессами природопользования позволяет сде­лать некоторые выводы и предложения:

1. Существующий перечень вредных веществ, для ко­торых установлены предельно допустимые концентрации (ПДК), недостаточен, особенно это касается ПДК в почве и в атмосферном воздухе.

2. Требуется разработка нормативов допустимых воз­действий на экологическую систему, а также определение экологической емкости отдельных зон, что позволит обосно­ванно ограничить хозяйственную деятельности вредных производств.

3. Необходима разработка единого инвентаризацион­ного стандарта, определяющего для предприятия однознач­ный набор воздействия как в части нормирования, так и в составлении экологических паспортов.

4. Назрела потребность в создании автоматизирован­ной базы данных по охране окружающей среды.

5. Возникает обязательность согласования стандартов отдельных ведомств Байкальского региона при внедрении единой системы мониторинга. Существующие стандарты охраны природной среды представляют разрозненный набор нормативов, методик и рекомендаций, применяемых различными ведомствами и ор­ганизациями, что делает их несопоставимыми с показателями Российской Федерации и Байкальского региона.

В 1995 г. разработан и утвержден на сессии Народного Хурала РБ закон «Об охране окружающей природной среды», в кото­ром особо выделена регламентация требований особого природопользования, направленного на сохранение Байка­ла как Участка Мирового Природного Наследия. Наиболее существенным элементом в совершенство­вании природоохранного законодательства явилась разра­ботка и утверждение федерального закона « Об охране озе­ра Байкал», на основе которого определены организацион­ные, правовые и экономические основы, позволяющие обеспечить охрану и восстановление уникального природ­ного объекта - озера Байкал. В соответствии с этим законом определена система финансирования мероприятий по охране озера Байкал и введены нормы по формированию Фонда охраны озера Бай­кал согласованного с федеральным гражданским законода­тельством. Закон предусматривает образование государственного органа при Правительстве Российской Федерации - Бай­кальской комиссии. Основные положения закона состоят в регулировании отношений, связанных с сохранением озера Байкал, посред­ством проведения экологического зонирования и установ­ления конкретных географических границ экологических зон согласно принципам Конвенции о мировом наследии, определяют запрещенные виды хозяйственной деятельности в каждый из экологических зон, вводят административные и экономические рычаги воздействия в целях охраны озера Байкал. Отдельно определен правовой режим функциониро­вания территории традиционного природопользования. Этим самым определяется правовой статус мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера и других этнических групп населения. Основной механизм реализации положений закона предполагается осуществлять через ландшафтное планиро­вание, экологическую экспертизу, экологическую паспорти­зацию, финансирование и лицензирование использования и экспорта природных ресурсов. На основе этого закона определены направления под­законных и иных актов, развивающих и конкретизирующих основные положения Закона.


Вопросы государственного регулирования охраны озера Байкал

Молотов В.С. Вопросы государственного регулирования охраны озера Байкал // Новые технологии добычи и переработки природного сырья в условиях экологических ограничений: Материалы Всероссийской научно-технической конференции с международным участием 26-30 июля 2004 г., г. Улан-Удэ. – Улан-Удэ, 2004. – С.114-115.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) с сентября 2000г. является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 726 от 25.09.2000г.                                               

Федеральное управление природоохранной деятельностью на озере Байкал образовано 31. 07. 2002 г. для реализации на БИТ проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и осуществления государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
Задачи, возложенные Министерством на Управление, определяют основные направления нашей деятельности, которые можно представить в виде 3-х блок-направлений:
- государственное регулирование качества окружающей природной среды БПТ;
- экономико-правовое обеспечение реализации экологической политики;
- международное сотрудничество в области охраны озера Байкал.

Комплекс мер организационно-правового, эколого-экономического характера, определяющий содержание и целевую направленность природоохранной деятельности, состоит в применении на всех этапах государственного регулирования соответствующих правовых инструментов, закрепленных природоохранным законодательством.
Учитывая, что эти направления государственного регулирования охраны озера Байкал имеют межрегиональный характер, и эффективность решения проблем по охране озера Байкал во многом определяется скоординированностью действий различных структур в Байкальском регионе, Байкал-природа осуществляет возложенные на него полномочия во взаимодействии с территориальными органами МПР России по Республике Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, иными организациями, находящимся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации, органами государственной власти Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественным объединениями и гражданами и, безусловно, с научным организациями СО РАН.
Правовое обеспечение реализации экологической политики Байкальской природной территории
1.    подготовлены и выпущены 7 из 8 предусмотренных Постановлений Правительства Российской
Федерации, регламентирующих выполнение статей 2, 6, 7, 8, 15, 22 Федерального закона «Об охране озера Байкал»;
2.    в составе ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002-20Югоды)» утверждена подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории»;
3.    проведен комплекс работ по экологическому зонированию территории, установлению природоохранных нормативов и организации государственного экологического мониторинга Байкала.

Документом программно-целевого планирования до 2002г. являлась Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.94г. № 1306. С учетом анализа результатов выполнения указанной Программы, подготовлена и утверждена Подпрограмма "Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории", которая вошла в Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002-20Юг.)». Подпрограммой предусмотрены финансовые средства для ее реализации в объеме 12 403.7 млн. руб., в том числе федеральный бюджет 539,0 млн. руб. (4,35%), бюджет субъектов РФ и местный бюджет - 2 928,7 млн. руб. (23,61%), внебюджетные источники 8 936,0 млн. руб. (72,04%).

Основные мероприятия по научному и научно-техническому обеспечению реализации Федерального закона «Об охране озера Байкал» осуществляются по следующим основным направлениям: разработка комплексных схем и региональных целевых программ охраны и использования отдельных видов природных ресурсов БПТ;
совершенствование нормирования в области охраны и использования природных ресурсов БПТ как основы регламентации хозяйственной деятельности с учетом эколого-ресурсных и других ограничений; к первоочередным задачам данного направления относится определение хозяйственной емкости территории;
развитие системы мониторинга состояния и использования природных ресурсов на основе применения ГИС-технологий;
формирование механизмов реализации основных мероприятий и инвестиционных проектов по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов;
исследование и оценка трансграничного воздействия на окружающую среду и природные объекты БПТ;
исследование приоритетных проблем охраны и использования природных ресурсов; разработка   проблем   развития   экологобезопасных   и   ресурсосберегающих   технологий   при модернизации экономики БПТ; обеспечение непрерывности процесса корректировки и обновления разработанных документов.
Особенность цели системы государственного регулирования качества окружающей среды БПТ - достижение такого состояния всех компонентов окружающей среды, при котором обеспечивается не только способность создавать благоприятную для человека среду обитания, но и способность естественных экосистем БПТ эффективно выполнять биосферные функции по сохранению уникальности биотических компонентов окружающей среды озера Байкал.

Необходимыми инструментами достижения данной цели являются экологическое зонирование территории, экологическое нормирование, экологическая паспортизация, экологический мониторинг, экологическая экспертиза, экологический контроль, экологический аудит и т.д.
Основные мероприятия по научному и научно-техническому обеспечению реализации Федерального закона «Об охране озера Байкал» осуществляются по следующим основным направлениям: разработка комплексных схем и региональных целевых программ охраны и использования отдельных видов природных ресурсов БПТ;
совершенствование нормирования в области охраны и использования природных ресурсов БПТ как основы регламентации хозяйственной деятельности с учетом эколого-ресурсных и других ограничений; к первоочередным задачам данного направления относится определение хозяйственной емкости территории;
развитие системы мониторинга состояния и использования природных ресурсов на основе применения ГИС-технологий;
формирование механизмов реализации основных мероприятий и инвестиционных проектов по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов;
исследование и оценка трансграничного воздействия на окружающую среду и природные объекты БПТ;
исследование приоритетных проблем охраны и использования природных ресурсов; разработка проблем развития экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий при модернизации экономики БПТ; обеспечение непрерывности процесса корректировки и обновления разработанных документов.

«Байкалприрода» осуществляет международное сотрудничество по вопросам охраны озера Байкал как УМН ЮНЕСКО. Это - организации и проведение различных международных встреч; участие в сотрудничестве с исполнителями фантовых проектов и последующем изучении результатов в целях использования их в Байкальском регионе; участие в реализации международных Соглашений и договоров (на примере сотрудничества с Республикой Монголия по охране и использованию трансграничных водных объектов; Российско-германское Соглашения по охране окружающей среды); участие в различных международных конференциях и симпозиумах.
Анализ международной деятельности Федерального управления «Байкалприрода» указывает на необходимость расширения всестороннего сотрудничества с международными организациями и зарубежными странами, в особенности с Монголией. 

 
Совершенствование экономического механизма природопользования

Совершенствование экономического механизма природопользования // Бурятия – концептуальные основы стратегии устойчивого развития / Под ред. Л.В. Потапова, К.Ш. Шагжиева, А.А. Варламова. – М., 2000. – С. 314-336.


Конференция в Рио-де-Жанейро поставила ряд сложных вопросов, на которые еще предстоит ответить. Одним из них яв­ляется вопрос о необходимых изменениях в процессе взаимодей­ствия экономики с окружающей средой по пути к устойчивому развитию. Существует ряд направлений реализации эколого-экономической политики: правовое регулирование, экономическое регу­лирование и смешанные механизмы. Здесь важно определить не­обходимые условия, при которых возможно их осуществление.

Теория и практика последних десятилетий показывает, что не­возможно решать сложные вопросы эколого-ориентированного раз­вития только на базе государственного регулирования или рыноч­ных механизмов. В настоящее время приоритетным становится формирование эффективного экономического механизма природо­пользования, позволяющего сочетать государственное регулирова­ние и рыночные инструменты. Прежде чем рассматривать перспек­тивные направления формирования собственно экономического механизма природопользования, представляется важным рассмот­рение места этого механизма в общей системе экономического механизма хозяйствования.

Для нашей страны экологизация экономики, переход к устойчи­вому (сбалансированному) типу экономического развития осложня­ются общим экономическим кризисом, сломом старой администра­тивно-командной системы управления и трудностями перехода к рыночной экономике. Это накладывает особые ограничения на про­ведение всей экономической политики в условиях переходной эко­номики и зарождающегося рынка.

Переход к рыночной экономике возможен с помощью эколого-сбалансированных экономических реформ и создания соответству­ющей экономической среды на макроуровне. Как отмечает в своих работах Бобылев (1993, 1997), на первый взгляд такие макроэконо­мические меры, как структурная перестройка, финансово-кредит­ная и налоговая политики, субсидии в ту или иную отрасль эконо­мики, реформа цен, не имеют явно выраженных экологических целей, но они неизбежно сказываются на экологической ситуации, и от них зависит, какие природоохранные мероприятия будут про­водиться и какой механизм природопользования будет сформиро­ван. При традиционном подходе проведение «большой» экономи­ческой политики часто влечет за собой такие негативные экологи­ческие последствия, что необходима разработка дополнительных экологических программ по их нейтрализации или специальных мероприятий по стабилизации экологической ситуации. Например, субсидии в сельское хозяйство на покупку минеральных удобрений или бесплатность воды в орошаемом земледелии приводят к значи­тельному загрязнению водных ресурсов, засолению почв, что вле­чет за собой необходимость проведения специальных дорогостоя­щих мероприятий.

В идеале нужна экологонепротиворечивая макроэкономическая политика. Эффективная концепция рационализации природополь­зования и охраны окружающей среды и соответствующий экономи­ческий механизм природопользования могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития всей экономики в целом и отдельных ее отраслей. Сравнительная харак­теристика экономического и природоохранного реформирования в России приведена в работе Думова (1996).

Экономический механизм природопользования должен быть органической частью общего механизма хозяйствования, он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующие отрасли, он не может быть сформирован сам по себе, в отрыве от основных экономических процессов.

При выборе экстенсивного пути развития отрасли экономичес­кий механизм природопользования будет иметь слабо ограничива­ющий, компенсирующий характер. В случае экологически прием­лемых целей экономический механизм природопользования может иметь стимулирующий характер, адаптирующий развитие отрасли к природным закономерностям, минимизирующий экологические издержки.

В самом общем виде можно выделить три типа экономического механизма природопользования. Первый тип — мягкий, или «дого­няющий», механизм. Он ставит самые общие ограничительные эко­логические рамки для экономического развития, направлен на лик­видацию негативных экологических последствий, слабо влияя на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма свой­ствен природоемкому (техногенному) типу развития и в настоящее время формируется в России.

Второй тип — стимулирующий развитие эколого-сбалансированных технологий и природоохранных производств и видов дея­тельности. Ведущее место в нем принадлежит рыночным инстру­ментам. Он способствует развитию производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природ­ных ресурсов.

Третий тип экономического механизма природопользования можно охарактеризовать как жесткий, «подавляющий». Этот меха­низм посредством использования административных и рыночных инструментов и проведения жесткой правовой, налоговой, кредит­ной политики подавляет и ограничивает развитие определенных отраслей и видов деятельности, способствуя в целом экономии использования природных ресурсов.

В терминах «слабой» и «сильной» устойчивости второй тип экономического механизма природопользования характерен слабой устойчивостью, третий — сильной устойчивостью.

В реальной действительности данные механизмы природополь­зования не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств и видов деятельности.

В настоящее время, как уже упоминалось выше, в процессе внедрения экономических методов регулирования природопользо­вания превалируют элементы первого типа механизма. В перспек­тиве с позиций экологизации экономического развития целесооб­разно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов приро­допользования. Особенно это актуально для Бурятии, характер и масштабы хозяйственной деятельности которой имеют особые эко­логические ограничения в силу действия «байкальского фактора».

Основной задачей экономического механизма природопользова­ния является создание таких инструментов и стимулов, которые позволяли бы осуществлять, реализовывать цели развития эконо­мики при рациональном использовании природных ресурсов. Сколь­ко же нужно этих ресурсов для устойчивого развития? Это цент­ральный вопрос в разработке концепции экологизации экономичес­кого роста. Существует мнение, что природных ресурсов нужно использовать еще больше, так как их не хватает даже для стабили­зации экономического роста в условиях экономического кризиса. С другой стороны, имеется много примеров хищнического их ис­пользования. В настоящее время нет строгого обоснования и кри­териев оптимального ресурсопотребления. В конечном счете дело не в объемах используемых природных ресурсов, а в экономичес­ких структурах, их использующих. При сохранении сложившихся инерционных подходов в экономике России никогда не будет хва­тать ресурсов для поддержания сложившегося типа развития даже при значительном увеличении эксплуатации природных ресурсов. Борьба с загрязнениями природной среды, отходами представляет, по существу, борьбу с последствиями традиционного природоемко-го развития. Для обеспечения реального решения экологических проблем нужно оценить эффективность функционирования эконо­мических структур и потом создавать регуляторы, которые позво­лят внести коррективы в развитие.

Самое важное в экологизации экономического развития выра­ботка менее природоемкого пути развития: ориентация на конеч­ные результаты, возможность экономии природных ресурсов при сохранении и увеличении конечного выхода продукции за счет вза­имозаменяемости и дополняемости факторов производства, в каче­стве которых выступают как природный фактор, так и живой труд и созданные средства производства. Развитие «внеприродных» пе­рерабатывающих, обрабатывающих и инфраструктурных отраслей позволяет более полно использовать конкретный природный ресурс, ликвидировать потери, что способствует увеличению конечных результатов.

В работе С.Н. Бобылева и А.Ш. Ходжаева (1997) приведен при­мер влияния выбора цели развития на формирование экономичес­кого механизма природопользования в агропромышленном комп­лексе. Если низкий уровень производства сельскохозяйственной продукции обусловлен отсталостью инфраструктуры и перерабаты­вающей промышленности, то концепция экономического механиз­ма природопользования будет следующей: ограничение вовлечения в оборот новых земель путем установления высокой цены на землю, значительные штрафы за нерациональное использование зем­ли, стимулирование вывода эродированных земель, ограничения на применение пестицидов и пр. С другой стороны, должны быть созданы благоприятные экономические условия для развития объек­тов инфраструктуры и перерабатывающих производств (льготные кредиты, соответствующая налоговая политика и пр.). Если же кон­цепция развития агропромышленного комплекса базируется на по­стулате дефицитности сельскохозяйственной продукции, то эконо­мический механизм природопользования должен быть достаточно «мягким» и не препятствовать вовлечению новых земельных и вод­ных ресурсов в сельскохозяйственный оборот, дополнительному использованию химических средств повышения плодородия земли и т.д. Проводимая сейчас в России аграрная политика и земельная реформа направлены на природоемкий вариант развития агропро­мышленного комплекса. В условиях же Бурятии, имеющей в силу региональных особенностей низкую биологическую продуктивность сельскохозяйственных угодий, высокий уровень их эродированнос-ти, ограниченные возможности вовлечения в сельскохозяйственный оборот новых земельных ресурсов и экологические ограничения сельскохозяйственной деятельности в пределах бассейна оз. Бай­кал, такой путь развития аграрно-промышленного комплекса непри­емлем. Необходима разработка целостной концепции развития здесь такого производства, которое в максимальной степени было бы адаптировано к природным особенностям территории. Соответствен­но и экономический механизм аграрного природопользования дол­жен быть сориентирован на уменьшение использования природно­го базиса сельского хозяйства и улучшение его охраны.

Проблемы разработки концепции развития и экономических механизмов ее реализации стоят и перед лесным, топливно-энерге­тическим, горнодобывающим и другими комплексами.

Таким образом, экономический механизм природопользования не может быть локальным и действовать только на первых этапах природно-продуктовой вертикали, в отрыве от механизмов, кото­рые регулируют процессы дальнейшей переработки природного вещества и получения готового продукта. В формировании того или иного типа экономического механизма природопользования глав­ными являются ориентация на конечный результат и комплексный подход, предполагающий возможность сопряженности механизмов природопользования для различных комплексов и их комбинирова­ния с учетом реалий развития как различных отраслей, так и раз­личных регионов.

Структура экономического механизма природопользования.

К настоящему времени уже сложились общие представления о том, что включается в экономический механизм природопользования, издано довольно много нормативно-методической литературы (Уп­равление природ охранной..., 1996). Первые итоги введения систе­мы платного природопользования в Бурятии были проанализирова­ны нами в 1994 г. (Бардаханова, 1994).

Однако с изменением экономических условий трансформиру­ются взгляды и подходы к использованию тех или иных экономи­ческих инструментов в регулировании природоохранной деятель­ности и формировании экономического механизма природопользо­вания в целом.

Можно выделить следующие элементы формирующегося в современных условиях экономического механизма природопользо­вания:

■ система финансирования природоохранных мероприятий;

■ система платного природопользования;

■ система экономических инструментов природоохранной дея­тельности;

■ ценообразование с учетом экологического фактора;

■ экологическое страхование и др.

Все эти составляющие экономического механизма природо­пользования взаимосвязаны между собой, часто взаимообусловлены и переплетаются в практической деятельности. Сочетание госу­дарственного регулирования и рыночных инструментов в рамках экономического механизма природопользования должно осуществ­ляться посредством законодательного установления основных его параметров (ставок, нормативов, цен на продукцию монополистов и т.п.).

Ниже рассматриваются содержание, проблемы и перспективы тех составляющих экономического механизма природопользования, которые получили определенное развитие как в стране в целом, так и в отдельных регионах, в частности в Бурятии.

Финансирование природоохранных мероприятий претерпе­ло за последние годы существенные изменения. Традиционно оно осуществлялось следующим образом: большая часть средств, необ­ходимых для функционирования существующих природоохранных сооружений, газопылеочистного оборудования и удовлетворения прочих текущих природоохранных потребностей, т.е. так называе­мые текущие, или эксплуатационные, издержки, возмещалась из себестоимости продукции; небольшая часть собственных средств предприятий вкладывалась в модернизацию производства и капи­тальный ремонт природоохранного оборудования. Практически все новое строительство финансировалось за счет централизованных источников. Доля капитальных вложений, выделяемых на природо­охранные мероприятия, в общей сумме экологических издержек в России в 1990 г. составляла 21,2%. По данным 1995 г., эта доля уменьшилась до 11,3%. Еще более резко за этот период сократился объем централизованных капитальных вложений в Бурятии: с 35,5% до 9% (Бардаханова и др., 1997,).

В инвестировании природоохранной деятельности имелось много недостатков. С одной стороны, объем капитальных вложе­ний, выделяемых из бюджета, всегда ограничен его возможностя­ми. Объем природоохранных инвестиций, таким образом, зависит от экономической ситуации и не связан с потребностями в охране природы. С другой стороны, капитальные вложения не подкрепля­лись материальными ресурсами и созданием соответствующей при­родоохранной инфраструктуры и стимулов к полному их освоению. При общем дефиците природоохранных средств фактически они использовались не более чем на 85%. Наблюдались диспропорции в выделении средств: 80% шло на охрану водных ресурсов, на охрану воздушного бассейна выделялось не более 1-2%, тогда как его загрязнение наносило ущерб, сопоставимый с ущербом от загряз­нения водных ресурсов (Бардаханова и др., 1997-,).

В настоящее время предпринимаются попытки изменения источ­ников финансирования природоохранной деятельности с тем, что­бы реализовать принцип «загрязнитель платит» и в том месте, где осуществляется загрязнение. Централизованные капитальные вложе­ния предполагается выделять только на реализацию крупных феде­ральных или региональных программ, а также для тех видов дея­тельности, которые не имеют других источников финансирования и должны осуществляться государством (научные исследования, содер­жание заповедников и других охраняемых территорий). Текущая природоохранная деятельность должна иметь целевые источники финансирования, основанные на платежах за загрязнение и плате за природные ресурсы. Пока доля платежей за загрязнение природной среды в сумме экологических издержек невелика и составляет за период с момента их введения в 1991 г. по настоящее время не бо­лее 2%. Что же касается платы за природные ресурсы, их величина по сравнению с суммой платежей за загрязнение значительно выше: они составляли за тот же период от 20 до 30% общих экологичес­ких издержек. Но они аккумулируются в бюджетах различных уров­ней и не всегда используются по целевому назначению.

В перспективе должна возрасти роль экологических, страховых и других внебюджетных фондов в финансировании природоохран­ной деятельности. Для выполнения возложенных на экологические фонды функций необходимо совершенствовать механизмы форми­рования доходно-расходной части этих фондов. Помимо платежей за загрязнение окружающей среды, различных штрафов и исков, составляющих в настоящее время большую часть доходов действу­ющих экологических фондов, необходимо более активно привле­кать иные источники стабильного притока доходов. Причем воз­можны разные формы привлечения дополнительных источников. Например, совместное финансирование быстро окупаемых эколо­гических проектов, реализация которых позволит вернуть средства в бюджет с определенными процентами.

Экологические фонды могут выступать в качестве посредников между иностранными кредиторами и предприятиями региона, гарантируя первым эффективное использование вложенных в при­родоохранные проекты средств.

Требует совершенствования и механизм расходования ресурсов экологических фондов. Кроме прямых дотаций и ссуд на реализа­цию природоохранных мероприятий перспективным является пре­доставление дотаций по процентным платежам, т.е. покрытие за счет средств экологического фонда разницы между банковской про­центной и льготной процентной ставками. Это не требует больших-, затрат со стороны экологических фондов и в то же время дает воз­можность получить льготные кредиты на проведение природоох­ранных мероприятий. Кроме того, экологические фонды могут пре­доставлять гарантии по ссудам различных кредиторов, направлен­ным на финансирование охраны природы.

Реализация рассмотренных направлений и механизмов форми­рования доходов и расходов экологических фондов позволит улуч­шить инвестиционный климат и экологическую ситуацию в регионе.

Платность природопользования. В силу богатства страны природными ресурсами и целевой ориентации экономики на экстен­сивное развитие необходимость платности использования природ­ных ресурсов была осознана в обществе не сразу. Однако с ростом масштабов потребления ресурсов стала проявляться относительная ограниченность природных ресурсов, сопровождаемая резким ухуд­шением экологической ситуации.

Ограниченность ресурсов рассматривается экономической нау­кой как необходимое условие для включения их в систему стоимо­стных оценок и действия механизма спроса и предложения. Отдель­ные элементы платности использования природных ресурсов, су­ществовавшие в советской экономике (попенная плата, отчисления на геологоразведочные работы и др.), не играли значительной роли в рационализации природопользования, и только Закон «Об охране окружающей природной среды» (декабрь 1991 г.) закрепил как основополагающий принцип платность природопользования в Россий­ской Федерации.

Для экономической оценки природных ресурсов и установле­ния на ее основе размеров платы за использование ресурсов раз­личными исследователями разработан ряд подходов. Среди них вы­деляются затратный, результативный, затратно-ресурсный, рент­ный, воспроизводственный и монопольно-ведомственный подходы. Суть этих подходов, их преимущества и недостатки достаточно полно освещены в литературе (Герасимович, Голуб, 1988; Управ­ление природоохранной..., 1996). Отметим лишь, что большин­ством ученых наиболее верным признается рентный подход. При рентных оценках лучший ресурс получает большую стоимость; затраты на освоение ресурса ориентированы на некий средний уровень и, следовательно, более объективны; рентные оценки учи­тывают факт ограниченности природного ресурса; кроме того, при рентном подходе обоснована необходимость разделения собствен­ника ресурса и его пользователя. Однако предполагаемые спосо­бы исчисления ренты сложны и для многих видов природных ресурсов не разработаны, что затрудняет внедрение в практику рентных оценок и платежей.

Сравнительно новым подходом является воспроизводственный подход, при котором стоимость природного ресурса определяется суммой затрат, необходимых для воспроизводства или компенсации потерь ресурса на определенной территории.

В современных условиях практическое применение получил монопольно-ведомственный подход, являющийся разновидностью затратного подхода. В Законе РФ «Об охране окружающей природ­ной среды» этот подход нашел отражение в подразделении платы за использование природных ресурсов на два вида — плату за пра­во пользования и плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Второй вид и представляет собой компенсацию затрат специальных ведомств, осуществляющих монопольное управление воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов. При определении размера этого вида платы следует учитывать следую­щие обстоятельства:

   данные платежи должны включать в себя часть дифферен­циальной ренты, так как затраты на восстановление ресур­сов в лучших условиях будут меньше, чем в худших;

• при определении затрат специализированных служб необхо­димо учитывать экономическую эффективность этих затрат.

Но практически эти обстоятельства не учитываются в норматив­ных документах, разработанных ведомствами экологоресурсного блока при введении платности использования природных ресурсов.

Кроме способов определения размеров платы, в системе плате­жей за пользование природными ресурсами представляет интерес рассмотрение механизмов ее установления, взимания, распределе­ния и использования. В этом контексте возникает вопрос взаимо­связи платы за природные ресурсы и собственности на них. Учи­тывая, что понятие «собственность» включает в себя владение, распоряжение и пользование, следует отметить некоторые особен­ности действующих федеральных законов.

Первая — субъекты владения природными ресурсами не назва­ны или названы нечетко.

Вторая — распоряжение природными ресурсами осуществляет­ся органами государственной власти: либо только федеральными, либо при их участии. В компетенции федеральных органов власти находятся размеры получаемых от использования ресурсов доходов и их распределение. Власти субъектов Федерации могут лишь час­тично корректировать размеры налогов и платежей за загрязнение окружающей среды на своей территории.

Таким образом, принцип «совместного ведения» природными ресурсами, законодательно закрепленный в Конституции и Граж­данском кодексе РФ, на практике реализуется в интересах феде­ральных органов власти. Отсутствует четкая процедура заключе­ния договоров между РФ и субъектами РФ по поводу разграниче­ния полномочий в области природопользования.

К федеральному уровню компетенции должны быть отнесены, по-видимому, те ресурсы, которые играют стратегическую роль для экономики России (нефть, газ, золото, некоторые лесные территории, ценные породы рыб и т.п.), а также уникальные ресурсы и природные объекты, программы охраны и восстановления которых не мо­гут быть реализованы на региональном или местном уровне (редкие виды животных и растений, бассейн оз. Байкал и т.д.). В то же вре­мя не исключается привлечение дополнительных средств на реали­зацию этих программ и со стороны местных органов управления.

В настоящее время в Российской Федерации взимаются плата за право пользования недрами, платежи за воспроизводство минераль­но-сырьевой базы, лесной доход, плата за забор воды промышлен­ными предприятиями, земельный налог с землепользователей, пла­та за разрешение на отстрел промысловых животных. В ряде реги­онов введены временные платежи за использование отдельных видов природных ресурсов, расположенных в пределах их территорий.

Способы исчисления и применения перечисленных налогов отнюдь не соответствуют принципам, изложенным выше, и отра­жают либо ведомственные интересы, либо воспроизводят истори­чески сложившиеся подходы.

Например, земельный налог, введенный в 1991 г., взимается со всех землепользователей и направляется в бюджет местного уровня с последующим перераспределением части средств в бюджет реги­она и федеральный бюджет. При этом Законом РФ «О плате за зем­лю» установлен размер платы, которая должна образовываться в границах субъектов РФ и ежегодно корректируется с учетом инфля­ции. В величине налога, зависящей от вида использования земель и частично климатической зоны, не учитываются другие факторы, определяющие качество земель (загрязнение и нарушение почв, местоположение в связи с инфраструктурой и т.д.). Объем средств, используемых из бюджета на охрану почв, рекультивацию и вос­становление нарушенных земель, не связан с размером собираемо­го по территории земельного налога.

Таким образом, плата за землю фактически является только платой за право пользования и не является эффективным экономи­ческим инструментом, стимулирующим рациональное землеполь­зование.

Плата за пользование недрами введена в 1992 г. и взимается с предприятий-пользователей недр и направляется в бюджет, ставка, налога определяется как доля стоимости добытого сырья (от 2 до 16%) в зависимости от вида полезного ископаемого. Распределение налога по бюджетам различных уровней зависит от вида полезного ископаемого. Использование собранных средств в законодательстве не обговаривается.

Плата за воспроизводство минерально-сырьевой базы взимает­ся с 1993 г. с предприятий, добывающих полезные ископаемые. Размер налога определяется как доля от цены реализованного сы­рья (от 2 до 10%) и используется для финансирования поисковых и разведочных работ, а также для рекультивации нарушенных земель. Доля средств на рекультивацию также не определена.

Основой лесного дохода является попенная плата, которая диф­ференцируется в зависимости от породы, качества и местоположе­ния. Но размер ее невелик и не стимулирует рациональное исполь­зование лесных ресурсов. По сути дела, лесной доход является на­логом, взимаемым за право пользования лесным фондом, причем размеры ставок этого налога устанавливаются органами власти субъектов Федерации, на территории которых эксплуатируется лес, а пользование этими средствами законодательством не регламенти­руется.

Плата за забор воды взимается только с промышленных пред­приятий по тарифам, установленным на федеральном уровне, и направляется в бюджет Республики. В основе тарифов лежат затра­ты на водоподготовку и транспортировку воды до пользователя. Роль платы за воду как фактора снижения водопотребления и как источ­ника бюджетных доходов практически незаметна.

В целом ресурсные платежи составляли на федеральном уров­не за период с 1993 г. по 1995 г. не более 2,6-2,9% доходной ча­сти бюджета. В Бурятии за этот же период они составляли 4,6-4,9%. В абсолютном значении величина ресурсных платежей на­много превышает бюджетные расходы на охрану окружающей среды. Но стимулирующая функция платежей за пользование при­родными ресурсами малозаметна в силу как слабой законодатель­ной регламентации их целевого использования, так и того, что в условиях высокого уровня монополизации производства эти налоги перекладываются на конечного потребителя, а не направлены на ресурсосбережение.

Направления совершенствования системы платежей за пользо­вание природными ресурсами, как уже отмечалось выше, должны быть связаны со структурными изменениями в производстве, с вклю­чением ресурсных платежей в общую налоговую систему на ре­гиональном уровне, с расширением и дифференциацией базы пла­тежей за счет введения новых видов платежей, а также использова­нием связей между разными видами налогов, увязкой системы ре­сурсных платежей с уровнем загрязнения окружающей природной среды и оценкой ущерба от нерационального использования природно-ресурсного потенциала территорий.

Платежи за загрязнение природной среды. Основной целью введения системы регулярных платежей за загрязнение является воздействие на экономическое поведение хозяйствующих субъектов, а не наказание за несоблюдение нормативов загрязнения. В рос­сийской же практике реализованы подходы, смешивающие в нечто единое разные понятия. В нормативно-правовых документах пла­тежи за загрязнение устанавливаются на основе нормативов, рас­считываемых по концентрациям веществ-загрязнителей. В то же время ставка базовых нормативов платы рассчитывается на основе «удельного экономического ущерба», который рассчитан по уста­ревшей методике и величине затрат на необходимые природоохран­ные мероприятия по стране в целом и к реальной оценке ущерба отношения не имеет. В основе системы платежей за загрязнение лежат около 400 нормативов платежей. Система громоздка и по количеству собираемых средств малоэффективна. Общая сумма этих платежей на порядок ниже величины ресурсных платежей. Будучи встроенными в существующую систему хозяйствования, не ориен­тированную на экологичность, платежи за загрязнение являются способом смягчения отрицательных последствий экономической деятельности и выполняют в настоящее время в первую очередь функцию аккумулирования денежных средств в рамках экологичес­ких фондов. Это, конечно, очень важная функция, особенно в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования природоох­ранной деятельности. Но в перспективе должна усилиться стиму­лирующая функция этого вида платежей. Для того чтобы можно было реально управлять экономическим поведением предприятий с помощью платежей за загрязнение, нужно решить следующие проблемы методического характера:

• необходимо учитывать роль предприятия в социально-эконо­мическом положении региона и его экономическое состояние;

   размеры ставок платежей должны быть увязаны с возможны­ми затратами на мероприятия по снижению загрязнения (на­пример, со стоимостью природоохранного оборудования с учетом срока окупаемости и т.п.). Основным критерием ус­тановления размеров платежей должна быть степень реаги­рования предприятия на рыночные сигналы, направленные на изменение себестоимости прод^ции за счет указанных пла­тежей;

• размеры платежей должны зависеть от типа и структуры заг­рязнений и экологической ситуации территории, где разме­щено предприятие.

Кроме того, стимулирующие платежи могут иметь несколько целей, например минимизировать образование отходов или поощ­рять снижение производства их продуктов, которые дают много отходов, и стимулировать производство их заменителей и т.д.

Таким образом, система платежей за загрязнение также должна быть нацелена на конечные результаты и быть взаимосвязана с общими экономическими приоритетами в развитии.

Переходный период в России характеризуется высокой степе­нью экономической нестабильности, сохранением монополизиро­ванных отраслей производства, преобладанием государственной собственности и громоздкой налоговой системой. В этих условиях платежи за загрязнение перекладываются в основном на конечного потребителя, процедуры согласования лимитов загрязнений позво­ляют избежать сверхлимитных выбросов, размеры базовых ставок платежей за загрязнение отстают от темпов инфляции и фактичес­кие суммы платежей составляют по отношению к размерам среднего дохода предприятий лишь 0,1-0,3%, что недостаточно для оказа­ния стимулирующего воздействия (Управление природоохранной..., 1996).

Кроме рассмотренных выше критериев установления размеров платы, важными являются разработка и реализация механизма взи­мания платежей и контроля использования средств.

В России реализован наиболее простой подход к дифференциа­ции платежей — в зависимости от доли конкретного предприятия в суммарном загрязнении территории. Однако при этом неизбежно возникают сложности с реализацией подхода. Во-первых, охват большого числа предприятий ведет к росту административных рас­ходов и технической сложности из-за отсутствия статистики по выбросам небольших предприятий. Во-вторых, от платы освобож­даются предприятия, осуществляющие деятельность по обслужи­ванию населения, в социальной и культурной сферах, а также пред­приятия, финансируемые из бюджета, что создает условия для субъективизма.

Вторым подходом к дифференциации платежей является их установление только для тех предприятий, выбросы или сбросы которых содержат определенные компоненты, или суммарная годо­вая сумма которых превышает заданную величину. По такому пути пошли многие развитые страны. Например, в Швеции платежи за загрязнение взимаются лишь по трем легко определяемым веще­ствам (окиси углерода, диоксиду серы и окислам азота). При этом сумма собираемых средств составляет около 1% ВВП, тогда как в России общая сумма платежей, определяемых на основе громозд­ких расчетов, не превышает 0,1% ВВП (Управление природоохран­ной..., 1996).

Можно предложить и другой подход к дифференциации плате­жей за загрязнение: необходимая сумма платежей распределяется по предприятиям, оказывающим наиболее сильное воздействие на тот или иной загрязняемый компонент окружающей среды.

Кроме перечисленных выше подходов к дифференциации пла­тежей за загрязнение в зависимости от производственно-управлен­ческих факторов существует территориальная дифференциация ставок платы. Суть ее заключается в стимулировании перераспределе­ния в пространстве нагрузки от загрязнений и снижения плотности этой нагрузки. В существующей системе платежей широко приме­няются поправочные коэффициенты экологической ситуации*. Это простейший способ территориальной дифференциации. Расчет ко­эффициентов экологической ситуации нужно вести на основе учета плотности загрязнений и потенциального потребления загрязнений организмами в экосистемах с учетом токсичности выбрасываемых веществ, ценности территории, уровня заболеваемости населения и пр.

Выбор формы взимания платы за загрязнение имеет большое значение, так как от этого зависит возможность реализации систе­мы платежей.

Сборы в рамках государственной налоговой системы представ­ляют собой налоговые формы. Это предполагает исчисление нало­га в основном по фиксированной процентной ставке и направление средств в государственную бюджетную систему.

В некоторых странах нет прямых налогов за загрязнение, а сти­мулирование уменьшения загрязнений проводится косвенным об­разом — через изменение ставок других налогов либо вненалого-выми формами — через ценообразование на экологически опасную или безопасную продукцию.

К вненалоговым формам относятся также сборы, поступающие во внебюджетные фонды; контроль за поступлением средств при этом осуществляется специальными уполномоченными органами.

По установившейся в России практике платежи за загрязнение поступают во внебюджетные экологические фонды для последу­ющего целевого использования на охрану природы. Сами фонды сформированы по административно-территориальному принципу, и органы местной исполнительной власти имеют наибольшую пра­вовую компетенцию по распоряжению средствами экологических фондов. Однако расходование средств фондов неадекватно струк­туре имеющихся экологических проблем и в большей степени от­ражает возможности использования собранных средств в зависи­мости от их размеров. Выше уже рассматривались некоторые меры по совершенствованию механизма формирования доходно-расход­ной части экологических фондов.

Система экономических инструментов стимулирования приро­доохранной деятельности включает в себя: налоговую политику, субсидии и льготное кредитование, ускоренную амортизацию при­родоохранного оборудования, продажу прав на загрязнение, исполь­зование принципа «залог-возврат», штрафы и др.

Кроме рассмотренных уже ресурсных налогов в рамках систе­мы платного природопользования налоговая политика предполага­ет разработку и введение налоговых льгот для производств, осуще­ствляющих экологобезопасный вид деятельности и производящих экологически чистую продукцию. Кроме того, налоги могут выпол­нять и «подавляющую» функцию для природоемкой деятельности. Налоговые льготы могут предоставляться предприятиям, произво­дящим природоохранное оборудование или оказывающим экологи­ческие услуги. Примером налоговой льготы является освобожде­ние от уплаты налога на имущество в части, касающейся стоимос­ти природоохранных фондов предприятия. Так, на Селенгинском целлюлозно-картонном комбинате в Бурятии стоимость природоох­ранных фондов составляет 17,2% общей стоимости имущества предприятия (данные статистической формы 4-ОС). В 1995 г. льго­та по налогу на имущество составила свыше 800 млн. руб., что в 5,7 раза превышает общую сумму платежей за воду, землю и заг­рязнение природной среды.

Законом РФ «О налоге на прибыль» предусмотрено снижение налогооблагаемой прибыли на фактические затраты, произведенные предприятием за счет прибыли, остающейся в его распоряжении — в размере до 30% капитальных вложений на природоохранные ме­роприятия. Предприятия малого бизнеса в соответствии с законом об инвестиционном налоговом кредите могут уменьшить сумму на­логового платежа на величину, равную 10% стоимости природоох­ранного оборудования, изготовленного в Российской Федерации.

Таким образом, в рамках существующей законодательной сис­темы уже имеются элементы стимулирования природоохранной деятельности.

В перспективе предстоит большая работа по дальнейшему со­вершенствованию налоговой системы в целом и увеличению роли природно-ресурсных налогов, которые должны составить более существенную часть доходов государственного бюджета (а не со­временные 4-5%).

Стимулирующая роль субсидий в экономику и льготных креди­тов заключается в том, что они должны предоставляться только в целях экологоориентированного развития. Об этом сказано выше. Ускоренная амортизация основных фондов является средством со­кращения размеров прибыли, подлежащей налогообложению, сти­мулирует внедрение новых видов оборудования. Кроме того, прак­тика ускоренной амортизации природоохранного оборудования, широко применяемая в таких странах, как Канада, Австрия, Герма­ния, Франция, Япония, позволяет изыскать дополнительные источ­ники средств для приобретения более прогрессивного оборудова­ния, осуществления капитального ремонта природоохранной тех­ники и т.п.

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов по продаже прав на загрязнение, суть которых сводится к тому, что предприятие, сумевшее сократить ниже установленного уровня сум­марные выбросы определенного вещества, регулируемого законом, имеет право поместить излишки выбросов (или кредиты на выб­рос) в банк выбросов. Затем это предприятие может использовать их для собственной реконструкции или продать их другому пред­приятию данного района, которое не может достичь лимита на выброс загрязняющего вещества. Такой подход позволяет сократить суммарный выброс этого вещества при меньших издержках и рас­ширить самостоятельность предприятия в выборе методов сниже­ния выбросов.

Рынок прав на загрязнение сейчас активно формируется в США, Германии, Швейцарии и дает большой экологический эффект. У нас в стране вопросы формирования рынка прав на загрязнение еще далеки от практического рассмотрения и обсуждаются, в основном, в научной литературе. Так, имеются некоторые оценки возможного «спроса» на право выбросов того или иного загрязняющего веще­ства и «предложения», которые могли бы обеспечить, например, предприятия теплоэнергетики Бурятии при проведении технологи­ческой реконструкции ее объектов (Думова и др., 1997).

Проверенным экономическим инструментом, позволяющим сни­зить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и ток­сичных, является система «залог-возврат». Во многих странах прак­тикуются такие залоговые платежи на стеклотару, автомасла, ртут­ные и кадмиевые батареи и т.д. Это позволяет сберечь значитель­ные средства и природные ресурсы.

Одним из важнейших методов совершенствования природо­пользования является ценообразование. Неэффективность полити­ки ресурсосбережения во многом объясняется низкими ценами на природные ресурсы. Более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей позволил бы стимулировать внедрение малоотходных технологий, переход на ресурсосбережение и использование вторичных ресурсов. При формировании цен на продукцию необходимо использовать меха­низм налогов на экологически опасную продукцию, субсидии и льготы для производителей и потребителей экологически чистой продукции.

Особое значение имеет исследование проблем ценообразования и механизма компенсации повышенных затрат на производство продукции в таких регионах, как Бурятия. Экологические ограни­чения хозяйственной деятельности в этом регионе вызывают до­полнительные расходы на функционирование многих объектов жизнедеятельности, которые ложатся нагрузкой на экономику ре­гиона, ставят под угрозу существование многих предприятий и снижают уровень жизни местного населения. Актуальной в таком регионе становится структурная перестройка хозяйства в сторону

изменения его производственной специализации и приведение ее в соответствие с экологической емкостью территории.

Разработка эффективного экономического механизма приро­допользования в этих условиях предусматривает более широкое внедрение таких новых финансово-экономических механизмов, как экологическое страхование. Объектом обязательного экологического страхования являются имущественные интересы предприятий, связанные с их обязанностью в порядке, установленном граждан­ским законодательством, возместить ущерб, нанесенный природ­ной среде и третьим лицам в связи с осуществлением застрахо­ванной деятельности, представляющей опасность для окружающей среды.

Финансовые потери региона в случае производственной ава­рии могут быть весьма значительными и требуют поиска средств защиты от риска. Такую защиту представляет механизм страхова­ния, сущность которого заключается в перераспределении ущерба как между участниками страховых отношений, так и во времени.

Вопросами реализации системы обязательного экологического страхования могла бы заниматься Страховая экологическая ком­пания, при которой возможно создание Фонда обязательного эко­логического страхования, куда поступали бы средства от субъек­тов хозяйствования в регионе. Кроме предоставления средств на покрытие возможного ущерба вследствие аварий и других случа­ев такой фонд может финансировать природоохранные мероприя­тия в регионе. Конкретные формы создания такой компании и формирования фондов требуют дополнительных исследований и обоснований.

На современном этапе большая роль в финансировании при­родоохранной деятельности отводится механизму реализации эко­логических программ, представляющих из себя увязанный по сро­кам, исполнителям и ресурсам комплекс мероприятий, направлен­ных на решение экологических проблем. Еще в 1994 г. была утверждена на федеральном уровне «Комплексная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рациональному использова­нию природных ресурсов его бассейна», основная цель которой - охрана особо ценного природного объекта. Ведущую роль в реа­лизации такой программы играет государство, выделяя на реали­зацию программы такого уровня финансирование отдельной стро­кой в государственном бюджете. Но опыт реализации «байкаль­ской» программы показывает, что целевого финансирования в современных условиях недостаточно. С начала ее реализации в 1995 г. появилась тенденция замораживания средств, предусмот­ренных программой.

Сегодня необходима проработка специальных фондовых меха­низмов, получивших в мировом экологическом движении назва­ние «самостимулирования саморазвития», «фондорыночные меха­низмы» и направленных на соискание субсидий и кредитов ино­странных и международных фондов, банков и других организаций. Кроме механизмов привлечения дополнительных средств эти фон­довые механизмы предусматривают разработку систем страхова­ния, гарантий и возврата финансовых потоков.

Рассмотренный выше материал позволяет сделать следующие выводы:

♦ экономический механизм природопользования должен быть органической частью общего экономического механизма, а не простым набором различных мер и инструментов, направлен­ных на решение экологических проблем;

♦ регулирующая роль государства заключается в установлении основных направлений и параметров экономического меха­низма природопользования;

♦ основными элементами экономического механизма являют­ся система платного природопользования и экономического стимулирования природоохранной деятельности, а также но­вые отношения в области реализации крупных экологичес­ких программ;

♦ разработка целостного экономического механизма природо­пользования еще не завершена и зависит от разработки стра­тегии эколого-экономического развития страны в целом и от­дельных регионов.



См. также Статьи в Электронной библиотеке

Экология Байкала и Байкальского региона: проблемы и решения (Библиотека ИрГУ)

Назад в раздел


Официальный сайт Национальной библиотеки Республики Бурятия



кзд 17 copy.jpg




 









Copyright 2006, Национальная библиотека Республики Бурятия
Информационный портал - Байкал-Lake