Содержание:
Задачи сохранения экосистемы озера Байкал
Экологическая политика и государственное регулирование
Вопросы государственного регулирования охраны озера Байкал
Совершенствование экономического механизма природопользования
Задачи сохранения экосистемы озера Байкал
Задачи сохранения экосистемы озера Байкал // Байкальский регион на пути к устойчивому развитию: проблемы и перспективы. – 1 л. слож. в 4: ил. – Улан-Удэ, 2005.
1. Задачи центральной зоны:
Переориентация хозяйственной деятельности и инфраструктуры на экологически приемлемые формы деятельности, существование которых требует высокой сохранности природных сообществ и обеспечение занятости местного населения.
Обеспечение гармоничного сочетания поселений и хозяйственных объектов с природным окружением. Создание долговременной системы регламентации хозяйственной деятельности на основе функционального зонирования территории и акватории. Ограничения, действующие в этой зоне, должны быть более жесткими, чем в зоне водосбора Байкала. Охрана сохранившихся наземных и мелководных сообществ и системообразующих ландшафтов, определяющих их сохранность. Обеспечение защиты сообществ на практике скоординированной системы управления и охраны.
Разработка комплекса мер по предотвращению вселения чужеродных видов. Создание долгосрочной системы охраны и восстановления отдельных сообществ, популяций и видов.
Обеспечение уровневого режима оз. Байкал с учетом экологических требований.
2. Задачи буферной зоны (водосбор оз. Байкал):
Уменьшение сбросов загрязняющих веществ в поверхностные водоемы, последовательное сокращение общего воздействия на Байкал.
Экологическая оптимизация структуры использования природных ресурсов с ориентацией, в первую очередь, на стабилизацию водорегулирующих и средообразующих функций наземных экосистем.
Внедрение неистощительных методов ведения лесного хозяйства, основанных на экосистемном подходе.
Совершенствование территориальной схемы охраны природы через создание Байкальской экологической сети (прежде всего в целях стабилизации режима и состава стока, сохранения биоразнообразия экосистемы оз. Байкал).
3. Задачи зоны атмосферного влияния:
Экологическая оценка и оптимизация планов развития и размещения предприятий ТЭК и производств, имеющий значительный выброс в атмосферу региона, в целях последовательного уменьшения загрязняющих выбросов.
4. Общие задачи:
- Поддержание и развитие образа Байкала как мирового и культурного наследия. Решение этой задачи должно способствовать получению конкурентных преимуществ и дополнительной поддержки международного и российского сообщества.
- Формирование «байкальской» идеологии, основанной на культурных ценностях народов Байкальского региона и современном понимании всемирного значения Байкала, когда каждый член общества связывает свое благополучие с благополучением озера
- Распределение ответственности и организация сотрудничества на всех уровнях – от местного до международного. Во главу угла ставится сохранение и сбалансированное использование природного разнообразия. На всех уровнях необходимо сотрудничество всех заинтересованных сторон – органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса, общественности.
- В информационной области важнейшей задачей является организация доступа ко всей накопленной информации об экосистеме оз. Байкал и ее эффективного использования для решения задач сохранения биоразнообразия. Исследование проблем сохранения биоразнообразия оз. Байкал, и возможностей устойчивого использования природных ресурсов региона. Соотнесение программ социально-экономического развития территорий, расположенных в Байкальском регионе, с принципами и задачами сохранения экосистемы оз. Байкал. Обязательным должно стать включение в программы социально-экономического развития территорий разного уровня приоритетов сохранения биоразнообразия экосистемы оз. Байкал.
Экологическая политика, государственное регулирование
Иметхенов А.Б. Экология, охрана природы и природопользование / А.Б. Иметхенов, А.И. Куликов, А.А. Атутов. – Улан-Удэ, 2001. – С.312-319.
Известно, что охрана окружающей среды и хозяйственное использование природных ресурсов являют собой сложную и многогранную проблему. При этом важно соблюдение принципов взаимоотношений человека и природы, построенных на основе законоположений и законодательных актов.
Экологическая политика есть совокупность установленных государством правовых норм, направленных на выполнение мероприятий по сохранению среды обитания человека и разумное использование природных ресурсов. В соответствии с федеральным договором основные вопросы охраны окружающей природной среды относятся к совместному решению федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Федеральные органы проводят подготовку и утверждение основ законодательства, а субъекты федерации в соответствии с ними издают свои законодательные акты, адаптированные к местным социально-экономическим и экономическим условиям и требованиям. Экологическое законодательство считает, что объектом правовой охраны выступает природная среда, которая существует вне воли человека и независимо от его сознания как объективно данная реальность.
Источниками экономического права являются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экономические отношения. В их числе законы, указы, постановления и распоряжения правительственных органов, а также нормативные документы отдельных министерств и ведомств. Большое значение придается международно-правовым актам в области охраны природной среды и регулирующим началам рационального природопользования при безусловном примате международного права. В своем развитии экологическая политика России пережила несколько хронологических периодов, каждый из которых связан с учетом требований по сохранению тех или иных природных сред. Так, в связи с суверенизацией России, распадом СССР имела место ревизия основ законодательства РФ, в том числе экологической направленности, разработан и принят Закона «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «Земельный кодекс» (1991 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.), «Основы лесного законодательства» (1993 г.) и других законотворческих актов.
Новое экологическое законодательство устраняло недостатки прежней системы правового регулирования, особенно в части сокращения числа порученческих норм, которыми были наполнены основы законодательства СССР и союзных республик о земле, недрах, воде, лесах, животном мире, атмосферном воздухе и пр. Значительному сокращению подверглась декларативная часть принимаемых законов. В новом экологическом законодательстве почти отсутствует диктат подзаконных актов правительства и ведомственных инструкций. Система экологического законодательства базируется на трех основополагающих нормативных актах: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991г.) и Конституция Российской Федерации, что явилось выражением свободного волеизъявления народов, населяющих данную территорию (1993 г.).
Систему экологического законодательства принято подразделять на две подсистемы: природоохрана и природоохранное законодательство.
В природоохранное законодательство входит Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991) и другие законодательные акты комплексного правового регулирования. В подсистему природного законодательства включены «Земельный кодекс РСФСР», Закон РФ «О недрах», «Основы лесного законодательства РФ», «Водный кодекс РСФСР» и другие, законодательные и нормативные акты, имеющие специфичную направленность. В Конституции РФ изложены основные подходы в экологической стратегии государства и главные принципы укрепления экологического правопорядка. Конституция РФ провозгласила (ст. 9, ч.1), что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Она же закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а также определяет право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2).
Закон «Об охране окружающей природной среды» заполнил недостатки российского экономического законодательства в области природопользования, а также определил пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой. Этот закон стал главным законодательным актом, определил целевые задачи по сохранению природной среды и поэтому все его положения не должны вступать в противоречия с другими нормативными и регулирующими документами в вопросах сохранения природной среды. Основное направление закона определено как научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов с приоритетом охраны здоровья и прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. Отклонение от разработанных нормативов воздействия считается экологическим правонарушением. В отличие от отраслевых законов сформулированы требования, обращенные к источникам вредного воздействия на природную среду. Человек, охрана его жизни и здоровья рассматриваются в законе как субъект воздействия на природную среду, а также как объект такого воздействия, наделенный гарантиями на возмещение причиненного вреда. В законе закреплен механизм его реализации, состоящий из системы, включающей экономическое стимулирование рационального природопользования и меры административно-правового воздействия на нарушителей экологических нормативов. Согласно этому закону считается обязательным проведение государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вредных производств.
Не менее важные нормы содержат законы РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1991г.) и Закон «О захоронении, переработке, обеззараживании и утилизации производственных и бытовых отходов», «Об охране здоровья» (1993). В природоресурсном законодательстве России отменены исключительность государственной собственности на землю и другие природные ресурсы. Земля стала объектом гражданского оборота купли-продажи, наследования, залога, аренды и т.д.
В последние годы помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельность предприятия. Под экологизацией понимается внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Не случайно законы о местном самоуправлении, о налогообложении юридических лиц предусматривают различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. д. Дальнейшее развитие производительных сил общества выдвигает новые экологические проблемы, связанные с сохранением природной среды и использованием ее ресурсов. В силу этого дальнейшее совершенствование законодательной базы в области природопользования следует рассматривать как процесс непрерывный и неизбежный. Нельзя, однако, не заметить, что государственное регулирование в области природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации не охватывает полностью всю сложившуюся гамму экологических проблем, не носит комплексный и многокомплексный характер .
Перечень нормативно-правовых актов природоохранного характера, действующих на территории Республики Бурятия, составляет более двадцати единиц. Тем не менее, ежегодным контролем за соблюдением экологического законодательства в Республике Бурятия и в целом в Байкальском регионе фиксируется большое количество правонарушений во взаимоотношениях с природной средой. Поскольку по действующему законодательству за такие нарушения предусматривается преимущественно административная ответственность в виде применения штрафных санкций, большинство юридических лиц зачастую уклоняется от ответственности.
Анализ сложившейся нормативной базы и системы управления процессами природопользования позволяет сделать некоторые выводы и предложения:
1. Существующий перечень вредных веществ, для которых установлены предельно допустимые концентрации (ПДК), недостаточен, особенно это касается ПДК в почве и в атмосферном воздухе.
2. Требуется разработка нормативов допустимых воздействий на экологическую систему, а также определение экологической емкости отдельных зон, что позволит обоснованно ограничить хозяйственную деятельности вредных производств.
3. Необходима разработка единого инвентаризационного стандарта, определяющего для предприятия однозначный набор воздействия как в части нормирования, так и в составлении экологических паспортов.
4. Назрела потребность в создании автоматизированной базы данных по охране окружающей среды.
5. Возникает обязательность согласования стандартов отдельных ведомств Байкальского региона при внедрении единой системы мониторинга. Существующие стандарты охраны природной среды представляют разрозненный набор нормативов, методик и рекомендаций, применяемых различными ведомствами и организациями, что делает их несопоставимыми с показателями Российской Федерации и Байкальского региона.
В 1995 г. разработан и утвержден на сессии Народного Хурала РБ закон «Об охране окружающей природной среды», в котором особо выделена регламентация требований особого природопользования, направленного на сохранение Байкала как Участка Мирового Природного Наследия. Наиболее существенным элементом в совершенствовании природоохранного законодательства явилась разработка и утверждение федерального закона « Об охране озера Байкал», на основе которого определены организационные, правовые и экономические основы, позволяющие обеспечить охрану и восстановление уникального природного объекта - озера Байкал. В соответствии с этим законом определена система финансирования мероприятий по охране озера Байкал и введены нормы по формированию Фонда охраны озера Байкал согласованного с федеральным гражданским законодательством. Закон предусматривает образование государственного органа при Правительстве Российской Федерации - Байкальской комиссии. Основные положения закона состоят в регулировании отношений, связанных с сохранением озера Байкал, посредством проведения экологического зонирования и установления конкретных географических границ экологических зон согласно принципам Конвенции о мировом наследии, определяют запрещенные виды хозяйственной деятельности в каждый из экологических зон, вводят административные и экономические рычаги воздействия в целях охраны озера Байкал. Отдельно определен правовой режим функционирования территории традиционного природопользования. Этим самым определяется правовой статус мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера и других этнических групп населения. Основной механизм реализации положений закона предполагается осуществлять через ландшафтное планирование, экологическую экспертизу, экологическую паспортизацию, финансирование и лицензирование использования и экспорта природных ресурсов. На основе этого закона определены направления подзаконных и иных актов, развивающих и конкретизирующих основные положения Закона.
Вопросы государственного регулирования охраны озера Байкал
Молотов В.С. Вопросы государственного регулирования охраны озера Байкал // Новые технологии добычи и переработки природного сырья в условиях экологических ограничений: Материалы Всероссийской научно-технической конференции с международным участием 26-30 июля 2004 г., г. Улан-Удэ. – Улан-Удэ, 2004. – С.114-115.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) с сентября 2000г. является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 726 от 25.09.2000г.
Федеральное управление природоохранной деятельностью на озере Байкал образовано 31. 07. 2002 г. для реализации на БИТ проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и осуществления государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
Задачи, возложенные Министерством на Управление, определяют основные направления нашей деятельности, которые можно представить в виде 3-х блок-направлений:
- государственное регулирование качества окружающей природной среды БПТ;
- экономико-правовое обеспечение реализации экологической политики;
- международное сотрудничество в области охраны озера Байкал.
Комплекс мер организационно-правового, эколого-экономического характера, определяющий содержание и целевую направленность природоохранной деятельности, состоит в применении на всех этапах государственного регулирования соответствующих правовых инструментов, закрепленных природоохранным законодательством.
Учитывая, что эти направления государственного регулирования охраны озера Байкал имеют межрегиональный характер, и эффективность решения проблем по охране озера Байкал во многом определяется скоординированностью действий различных структур в Байкальском регионе, Байкал-природа осуществляет возложенные на него полномочия во взаимодействии с территориальными органами МПР России по Республике Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, иными организациями, находящимся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации, органами государственной власти Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественным объединениями и гражданами и, безусловно, с научным организациями СО РАН.
Правовое обеспечение реализации экологической политики Байкальской природной территории
1. подготовлены и выпущены 7 из 8 предусмотренных Постановлений Правительства Российской
Федерации, регламентирующих выполнение статей 2, 6, 7, 8, 15, 22 Федерального закона «Об охране озера Байкал»;
2. в составе ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002-20Югоды)» утверждена подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории»;
3. проведен комплекс работ по экологическому зонированию территории, установлению природоохранных нормативов и организации государственного экологического мониторинга Байкала.
Документом программно-целевого планирования до 2002г. являлась Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.94г. № 1306. С учетом анализа результатов выполнения указанной Программы, подготовлена и утверждена Подпрограмма "Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории", которая вошла в Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002-20Юг.)». Подпрограммой предусмотрены финансовые средства для ее реализации в объеме 12 403.7 млн. руб., в том числе федеральный бюджет 539,0 млн. руб. (4,35%), бюджет субъектов РФ и местный бюджет - 2 928,7 млн. руб. (23,61%), внебюджетные источники 8 936,0 млн. руб. (72,04%).
Основные мероприятия по научному и научно-техническому обеспечению реализации Федерального закона «Об охране озера Байкал» осуществляются по следующим основным направлениям: разработка комплексных схем и региональных целевых программ охраны и использования отдельных видов природных ресурсов БПТ;
совершенствование нормирования в области охраны и использования природных ресурсов БПТ как основы регламентации хозяйственной деятельности с учетом эколого-ресурсных и других ограничений; к первоочередным задачам данного направления относится определение хозяйственной емкости территории;
развитие системы мониторинга состояния и использования природных ресурсов на основе применения ГИС-технологий;
формирование механизмов реализации основных мероприятий и инвестиционных проектов по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов;
исследование и оценка трансграничного воздействия на окружающую среду и природные объекты БПТ;
исследование приоритетных проблем охраны и использования природных ресурсов; разработка проблем развития экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий при модернизации экономики БПТ; обеспечение непрерывности процесса корректировки и обновления разработанных документов.
Особенность цели системы государственного регулирования качества окружающей среды БПТ - достижение такого состояния всех компонентов окружающей среды, при котором обеспечивается не только способность создавать благоприятную для человека среду обитания, но и способность естественных экосистем БПТ эффективно выполнять биосферные функции по сохранению уникальности биотических компонентов окружающей среды озера Байкал.
Необходимыми инструментами достижения данной цели являются экологическое зонирование территории, экологическое нормирование, экологическая паспортизация, экологический мониторинг, экологическая экспертиза, экологический контроль, экологический аудит и т.д.
Основные мероприятия по научному и научно-техническому обеспечению реализации Федерального закона «Об охране озера Байкал» осуществляются по следующим основным направлениям: разработка комплексных схем и региональных целевых программ охраны и использования отдельных видов природных ресурсов БПТ;
совершенствование нормирования в области охраны и использования природных ресурсов БПТ как основы регламентации хозяйственной деятельности с учетом эколого-ресурсных и других ограничений; к первоочередным задачам данного направления относится определение хозяйственной емкости территории;
развитие системы мониторинга состояния и использования природных ресурсов на основе применения ГИС-технологий;
формирование механизмов реализации основных мероприятий и инвестиционных проектов по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов;
исследование и оценка трансграничного воздействия на окружающую среду и природные объекты БПТ;
исследование приоритетных проблем охраны и использования природных ресурсов; разработка проблем развития экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий при модернизации экономики БПТ; обеспечение непрерывности процесса корректировки и обновления разработанных документов.
«Байкалприрода» осуществляет международное сотрудничество по вопросам охраны озера Байкал как УМН ЮНЕСКО. Это - организации и проведение различных международных встреч; участие в сотрудничестве с исполнителями фантовых проектов и последующем изучении результатов в целях использования их в Байкальском регионе; участие в реализации международных Соглашений и договоров (на примере сотрудничества с Республикой Монголия по охране и использованию трансграничных водных объектов; Российско-германское Соглашения по охране окружающей среды); участие в различных международных конференциях и симпозиумах.
Анализ международной деятельности Федерального управления «Байкалприрода» указывает на необходимость расширения всестороннего сотрудничества с международными организациями и зарубежными странами, в особенности с Монголией.
Совершенствование экономического механизма природопользования
Совершенствование экономического механизма природопользования // Бурятия – концептуальные основы стратегии устойчивого развития / Под ред. Л.В. Потапова, К.Ш. Шагжиева, А.А. Варламова. – М., 2000. – С. 314-336.
Конференция в Рио-де-Жанейро поставила ряд сложных вопросов, на которые еще предстоит ответить. Одним из них является вопрос о необходимых изменениях в процессе взаимодействия экономики с окружающей средой по пути к устойчивому развитию. Существует ряд направлений реализации эколого-экономической политики: правовое регулирование, экономическое регулирование и смешанные механизмы. Здесь важно определить необходимые условия, при которых возможно их осуществление.
Теория и практика последних десятилетий показывает, что невозможно решать сложные вопросы эколого-ориентированного развития только на базе государственного регулирования или рыночных механизмов. В настоящее время приоритетным становится формирование эффективного экономического механизма природопользования, позволяющего сочетать государственное регулирование и рыночные инструменты. Прежде чем рассматривать перспективные направления формирования собственно экономического механизма природопользования, представляется важным рассмотрение места этого механизма в общей системе экономического механизма хозяйствования.
Для нашей страны экологизация экономики, переход к устойчивому (сбалансированному) типу экономического развития осложняются общим экономическим кризисом, сломом старой административно-командной системы управления и трудностями перехода к рыночной экономике. Это накладывает особые ограничения на проведение всей экономической политики в условиях переходной экономики и зарождающегося рынка.
Переход к рыночной экономике возможен с помощью эколого-сбалансированных экономических реформ и создания соответствующей экономической среды на макроуровне. Как отмечает в своих работах Бобылев (1993, 1997), на первый взгляд такие макроэкономические меры, как структурная перестройка, финансово-кредитная и налоговая политики, субсидии в ту или иную отрасль экономики, реформа цен, не имеют явно выраженных экологических целей, но они неизбежно сказываются на экологической ситуации, и от них зависит, какие природоохранные мероприятия будут проводиться и какой механизм природопользования будет сформирован. При традиционном подходе проведение «большой» экономической политики часто влечет за собой такие негативные экологические последствия, что необходима разработка дополнительных экологических программ по их нейтрализации или специальных мероприятий по стабилизации экологической ситуации. Например, субсидии в сельское хозяйство на покупку минеральных удобрений или бесплатность воды в орошаемом земледелии приводят к значительному загрязнению водных ресурсов, засолению почв, что влечет за собой необходимость проведения специальных дорогостоящих мероприятий.
В идеале нужна экологонепротиворечивая макроэкономическая политика. Эффективная концепция рационализации природопользования и охраны окружающей среды и соответствующий экономический механизм природопользования могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития всей экономики в целом и отдельных ее отраслей. Сравнительная характеристика экономического и природоохранного реформирования в России приведена в работе Думова (1996).
Экономический механизм природопользования должен быть органической частью общего механизма хозяйствования, он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующие отрасли, он не может быть сформирован сам по себе, в отрыве от основных экономических процессов.
При выборе экстенсивного пути развития отрасли экономический механизм природопользования будет иметь слабо ограничивающий, компенсирующий характер. В случае экологически приемлемых целей экономический механизм природопользования может иметь стимулирующий характер, адаптирующий развитие отрасли к природным закономерностям, минимизирующий экологические издержки.
В самом общем виде можно выделить три типа экономического механизма природопользования. Первый тип — мягкий, или «догоняющий», механизм. Он ставит самые общие ограничительные экологические рамки для экономического развития, направлен на ликвидацию негативных экологических последствий, слабо влияя на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма свойствен природоемкому (техногенному) типу развития и в настоящее время формируется в России.
Второй тип — стимулирующий развитие эколого-сбалансированных технологий и природоохранных производств и видов деятельности. Ведущее место в нем принадлежит рыночным инструментам. Он способствует развитию производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов.
Третий тип экономического механизма природопользования можно охарактеризовать как жесткий, «подавляющий». Этот механизм посредством использования административных и рыночных инструментов и проведения жесткой правовой, налоговой, кредитной политики подавляет и ограничивает развитие определенных отраслей и видов деятельности, способствуя в целом экономии использования природных ресурсов.
В терминах «слабой» и «сильной» устойчивости второй тип экономического механизма природопользования характерен слабой устойчивостью, третий — сильной устойчивостью.
В реальной действительности данные механизмы природопользования не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств и видов деятельности.
В настоящее время, как уже упоминалось выше, в процессе внедрения экономических методов регулирования природопользования превалируют элементы первого типа механизма. В перспективе с позиций экологизации экономического развития целесообразно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов природопользования. Особенно это актуально для Бурятии, характер и масштабы хозяйственной деятельности которой имеют особые экологические ограничения в силу действия «байкальского фактора».
Основной задачей экономического механизма природопользования является создание таких инструментов и стимулов, которые позволяли бы осуществлять, реализовывать цели развития экономики при рациональном использовании природных ресурсов. Сколько же нужно этих ресурсов для устойчивого развития? Это центральный вопрос в разработке концепции экологизации экономического роста. Существует мнение, что природных ресурсов нужно использовать еще больше, так как их не хватает даже для стабилизации экономического роста в условиях экономического кризиса. С другой стороны, имеется много примеров хищнического их использования. В настоящее время нет строгого обоснования и критериев оптимального ресурсопотребления. В конечном счете дело не в объемах используемых природных ресурсов, а в экономических структурах, их использующих. При сохранении сложившихся инерционных подходов в экономике России никогда не будет хватать ресурсов для поддержания сложившегося типа развития даже при значительном увеличении эксплуатации природных ресурсов. Борьба с загрязнениями природной среды, отходами представляет, по существу, борьбу с последствиями традиционного природоемко-го развития. Для обеспечения реального решения экологических проблем нужно оценить эффективность функционирования экономических структур и потом создавать регуляторы, которые позволят внести коррективы в развитие.
Самое важное в экологизации экономического развития выработка менее природоемкого пути развития: ориентация на конечные результаты, возможность экономии природных ресурсов при сохранении и увеличении конечного выхода продукции за счет взаимозаменяемости и дополняемости факторов производства, в качестве которых выступают как природный фактор, так и живой труд и созданные средства производства. Развитие «внеприродных» перерабатывающих, обрабатывающих и инфраструктурных отраслей позволяет более полно использовать конкретный природный ресурс, ликвидировать потери, что способствует увеличению конечных результатов.
В работе С.Н. Бобылева и А.Ш. Ходжаева (1997) приведен пример влияния выбора цели развития на формирование экономического механизма природопользования в агропромышленном комплексе. Если низкий уровень производства сельскохозяйственной продукции обусловлен отсталостью инфраструктуры и перерабатывающей промышленности, то концепция экономического механизма природопользования будет следующей: ограничение вовлечения в оборот новых земель путем установления высокой цены на землю, значительные штрафы за нерациональное использование земли, стимулирование вывода эродированных земель, ограничения на применение пестицидов и пр. С другой стороны, должны быть созданы благоприятные экономические условия для развития объектов инфраструктуры и перерабатывающих производств (льготные кредиты, соответствующая налоговая политика и пр.). Если же концепция развития агропромышленного комплекса базируется на постулате дефицитности сельскохозяйственной продукции, то экономический механизм природопользования должен быть достаточно «мягким» и не препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов в сельскохозяйственный оборот, дополнительному использованию химических средств повышения плодородия земли и т.д. Проводимая сейчас в России аграрная политика и земельная реформа направлены на природоемкий вариант развития агропромышленного комплекса. В условиях же Бурятии, имеющей в силу региональных особенностей низкую биологическую продуктивность сельскохозяйственных угодий, высокий уровень их эродированнос-ти, ограниченные возможности вовлечения в сельскохозяйственный оборот новых земельных ресурсов и экологические ограничения сельскохозяйственной деятельности в пределах бассейна оз. Байкал, такой путь развития аграрно-промышленного комплекса неприемлем. Необходима разработка целостной концепции развития здесь такого производства, которое в максимальной степени было бы адаптировано к природным особенностям территории. Соответственно и экономический механизм аграрного природопользования должен быть сориентирован на уменьшение использования природного базиса сельского хозяйства и улучшение его охраны.
Проблемы разработки концепции развития и экономических механизмов ее реализации стоят и перед лесным, топливно-энергетическим, горнодобывающим и другими комплексами.
Таким образом, экономический механизм природопользования не может быть локальным и действовать только на первых этапах природно-продуктовой вертикали, в отрыве от механизмов, которые регулируют процессы дальнейшей переработки природного вещества и получения готового продукта. В формировании того или иного типа экономического механизма природопользования главными являются ориентация на конечный результат и комплексный подход, предполагающий возможность сопряженности механизмов природопользования для различных комплексов и их комбинирования с учетом реалий развития как различных отраслей, так и различных регионов.
Структура экономического механизма природопользования.
К настоящему времени уже сложились общие представления о том, что включается в экономический механизм природопользования, издано довольно много нормативно-методической литературы (Управление природ охранной..., 1996). Первые итоги введения системы платного природопользования в Бурятии были проанализированы нами в 1994 г. (Бардаханова, 1994).
Однако с изменением экономических условий трансформируются взгляды и подходы к использованию тех или иных экономических инструментов в регулировании природоохранной деятельности и формировании экономического механизма природопользования в целом.
Можно выделить следующие элементы формирующегося в современных условиях экономического механизма природопользования:
■ система финансирования природоохранных мероприятий;
■ система платного природопользования;
■ система экономических инструментов природоохранной деятельности;
■ ценообразование с учетом экологического фактора;
■ экологическое страхование и др.
Все эти составляющие экономического механизма природопользования взаимосвязаны между собой, часто взаимообусловлены и переплетаются в практической деятельности. Сочетание государственного регулирования и рыночных инструментов в рамках экономического механизма природопользования должно осуществляться посредством законодательного установления основных его параметров (ставок, нормативов, цен на продукцию монополистов и т.п.).
Ниже рассматриваются содержание, проблемы и перспективы тех составляющих экономического механизма природопользования, которые получили определенное развитие как в стране в целом, так и в отдельных регионах, в частности в Бурятии.
Финансирование природоохранных мероприятий претерпело за последние годы существенные изменения. Традиционно оно осуществлялось следующим образом: большая часть средств, необходимых для функционирования существующих природоохранных сооружений, газопылеочистного оборудования и удовлетворения прочих текущих природоохранных потребностей, т.е. так называемые текущие, или эксплуатационные, издержки, возмещалась из себестоимости продукции; небольшая часть собственных средств предприятий вкладывалась в модернизацию производства и капитальный ремонт природоохранного оборудования. Практически все новое строительство финансировалось за счет централизованных источников. Доля капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, в общей сумме экологических издержек в России в 1990 г. составляла 21,2%. По данным 1995 г., эта доля уменьшилась до 11,3%. Еще более резко за этот период сократился объем централизованных капитальных вложений в Бурятии: с 35,5% до 9% (Бардаханова и др., 1997,).
В инвестировании природоохранной деятельности имелось много недостатков. С одной стороны, объем капитальных вложений, выделяемых из бюджета, всегда ограничен его возможностями. Объем природоохранных инвестиций, таким образом, зависит от экономической ситуации и не связан с потребностями в охране природы. С другой стороны, капитальные вложения не подкреплялись материальными ресурсами и созданием соответствующей природоохранной инфраструктуры и стимулов к полному их освоению. При общем дефиците природоохранных средств фактически они использовались не более чем на 85%. Наблюдались диспропорции в выделении средств: 80% шло на охрану водных ресурсов, на охрану воздушного бассейна выделялось не более 1-2%, тогда как его загрязнение наносило ущерб, сопоставимый с ущербом от загрязнения водных ресурсов (Бардаханова и др., 1997-,).
В настоящее время предпринимаются попытки изменения источников финансирования природоохранной деятельности с тем, чтобы реализовать принцип «загрязнитель платит» и в том месте, где осуществляется загрязнение. Централизованные капитальные вложения предполагается выделять только на реализацию крупных федеральных или региональных программ, а также для тех видов деятельности, которые не имеют других источников финансирования и должны осуществляться государством (научные исследования, содержание заповедников и других охраняемых территорий). Текущая природоохранная деятельность должна иметь целевые источники финансирования, основанные на платежах за загрязнение и плате за природные ресурсы. Пока доля платежей за загрязнение природной среды в сумме экологических издержек невелика и составляет за период с момента их введения в 1991 г. по настоящее время не более 2%. Что же касается платы за природные ресурсы, их величина по сравнению с суммой платежей за загрязнение значительно выше: они составляли за тот же период от 20 до 30% общих экологических издержек. Но они аккумулируются в бюджетах различных уровней и не всегда используются по целевому назначению.
В перспективе должна возрасти роль экологических, страховых и других внебюджетных фондов в финансировании природоохранной деятельности. Для выполнения возложенных на экологические фонды функций необходимо совершенствовать механизмы формирования доходно-расходной части этих фондов. Помимо платежей за загрязнение окружающей среды, различных штрафов и исков, составляющих в настоящее время большую часть доходов действующих экологических фондов, необходимо более активно привлекать иные источники стабильного притока доходов. Причем возможны разные формы привлечения дополнительных источников. Например, совместное финансирование быстро окупаемых экологических проектов, реализация которых позволит вернуть средства в бюджет с определенными процентами.
Экологические фонды могут выступать в качестве посредников между иностранными кредиторами и предприятиями региона, гарантируя первым эффективное использование вложенных в природоохранные проекты средств.
Требует совершенствования и механизм расходования ресурсов экологических фондов. Кроме прямых дотаций и ссуд на реализацию природоохранных мероприятий перспективным является предоставление дотаций по процентным платежам, т.е. покрытие за счет средств экологического фонда разницы между банковской процентной и льготной процентной ставками. Это не требует больших-, затрат со стороны экологических фондов и в то же время дает возможность получить льготные кредиты на проведение природоохранных мероприятий. Кроме того, экологические фонды могут предоставлять гарантии по ссудам различных кредиторов, направленным на финансирование охраны природы.
Реализация рассмотренных направлений и механизмов формирования доходов и расходов экологических фондов позволит улучшить инвестиционный климат и экологическую ситуацию в регионе.
Платность природопользования. В силу богатства страны природными ресурсами и целевой ориентации экономики на экстенсивное развитие необходимость платности использования природных ресурсов была осознана в обществе не сразу. Однако с ростом масштабов потребления ресурсов стала проявляться относительная ограниченность природных ресурсов, сопровождаемая резким ухудшением экологической ситуации.
Ограниченность ресурсов рассматривается экономической наукой как необходимое условие для включения их в систему стоимостных оценок и действия механизма спроса и предложения. Отдельные элементы платности использования природных ресурсов, существовавшие в советской экономике (попенная плата, отчисления на геологоразведочные работы и др.), не играли значительной роли в рационализации природопользования, и только Закон «Об охране окружающей природной среды» (декабрь 1991 г.) закрепил как основополагающий принцип платность природопользования в Российской Федерации.
Для экономической оценки природных ресурсов и установления на ее основе размеров платы за использование ресурсов различными исследователями разработан ряд подходов. Среди них выделяются затратный, результативный, затратно-ресурсный, рентный, воспроизводственный и монопольно-ведомственный подходы. Суть этих подходов, их преимущества и недостатки достаточно полно освещены в литературе (Герасимович, Голуб, 1988; Управление природоохранной..., 1996). Отметим лишь, что большинством ученых наиболее верным признается рентный подход. При рентных оценках лучший ресурс получает большую стоимость; затраты на освоение ресурса ориентированы на некий средний уровень и, следовательно, более объективны; рентные оценки учитывают факт ограниченности природного ресурса; кроме того, при рентном подходе обоснована необходимость разделения собственника ресурса и его пользователя. Однако предполагаемые способы исчисления ренты сложны и для многих видов природных ресурсов не разработаны, что затрудняет внедрение в практику рентных оценок и платежей.
Сравнительно новым подходом является воспроизводственный подход, при котором стоимость природного ресурса определяется суммой затрат, необходимых для воспроизводства или компенсации потерь ресурса на определенной территории.
В современных условиях практическое применение получил монопольно-ведомственный подход, являющийся разновидностью затратного подхода. В Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» этот подход нашел отражение в подразделении платы за использование природных ресурсов на два вида — плату за право пользования и плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Второй вид и представляет собой компенсацию затрат специальных ведомств, осуществляющих монопольное управление воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов. При определении размера этого вида платы следует учитывать следующие обстоятельства:
• данные платежи должны включать в себя часть дифференциальной ренты, так как затраты на восстановление ресурсов в лучших условиях будут меньше, чем в худших;
• при определении затрат специализированных служб необходимо учитывать экономическую эффективность этих затрат.
Но практически эти обстоятельства не учитываются в нормативных документах, разработанных ведомствами экологоресурсного блока при введении платности использования природных ресурсов.
Кроме способов определения размеров платы, в системе платежей за пользование природными ресурсами представляет интерес рассмотрение механизмов ее установления, взимания, распределения и использования. В этом контексте возникает вопрос взаимосвязи платы за природные ресурсы и собственности на них. Учитывая, что понятие «собственность» включает в себя владение, распоряжение и пользование, следует отметить некоторые особенности действующих федеральных законов.
Первая — субъекты владения природными ресурсами не названы или названы нечетко.
Вторая — распоряжение природными ресурсами осуществляется органами государственной власти: либо только федеральными, либо при их участии. В компетенции федеральных органов власти находятся размеры получаемых от использования ресурсов доходов и их распределение. Власти субъектов Федерации могут лишь частично корректировать размеры налогов и платежей за загрязнение окружающей среды на своей территории.
Таким образом, принцип «совместного ведения» природными ресурсами, законодательно закрепленный в Конституции и Гражданском кодексе РФ, на практике реализуется в интересах федеральных органов власти. Отсутствует четкая процедура заключения договоров между РФ и субъектами РФ по поводу разграничения полномочий в области природопользования.
К федеральному уровню компетенции должны быть отнесены, по-видимому, те ресурсы, которые играют стратегическую роль для экономики России (нефть, газ, золото, некоторые лесные территории, ценные породы рыб и т.п.), а также уникальные ресурсы и природные объекты, программы охраны и восстановления которых не могут быть реализованы на региональном или местном уровне (редкие виды животных и растений, бассейн оз. Байкал и т.д.). В то же время не исключается привлечение дополнительных средств на реализацию этих программ и со стороны местных органов управления.
В настоящее время в Российской Федерации взимаются плата за право пользования недрами, платежи за воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесной доход, плата за забор воды промышленными предприятиями, земельный налог с землепользователей, плата за разрешение на отстрел промысловых животных. В ряде регионов введены временные платежи за использование отдельных видов природных ресурсов, расположенных в пределах их территорий.
Способы исчисления и применения перечисленных налогов отнюдь не соответствуют принципам, изложенным выше, и отражают либо ведомственные интересы, либо воспроизводят исторически сложившиеся подходы.
Например, земельный налог, введенный в 1991 г., взимается со всех землепользователей и направляется в бюджет местного уровня с последующим перераспределением части средств в бюджет региона и федеральный бюджет. При этом Законом РФ «О плате за землю» установлен размер платы, которая должна образовываться в границах субъектов РФ и ежегодно корректируется с учетом инфляции. В величине налога, зависящей от вида использования земель и частично климатической зоны, не учитываются другие факторы, определяющие качество земель (загрязнение и нарушение почв, местоположение в связи с инфраструктурой и т.д.). Объем средств, используемых из бюджета на охрану почв, рекультивацию и восстановление нарушенных земель, не связан с размером собираемого по территории земельного налога.
Таким образом, плата за землю фактически является только платой за право пользования и не является эффективным экономическим инструментом, стимулирующим рациональное землепользование.
Плата за пользование недрами введена в 1992 г. и взимается с предприятий-пользователей недр и направляется в бюджет, ставка, налога определяется как доля стоимости добытого сырья (от 2 до 16%) в зависимости от вида полезного ископаемого. Распределение налога по бюджетам различных уровней зависит от вида полезного ископаемого. Использование собранных средств в законодательстве не обговаривается.
Плата за воспроизводство минерально-сырьевой базы взимается с 1993 г. с предприятий, добывающих полезные ископаемые. Размер налога определяется как доля от цены реализованного сырья (от 2 до 10%) и используется для финансирования поисковых и разведочных работ, а также для рекультивации нарушенных земель. Доля средств на рекультивацию также не определена.
Основой лесного дохода является попенная плата, которая дифференцируется в зависимости от породы, качества и местоположения. Но размер ее невелик и не стимулирует рациональное использование лесных ресурсов. По сути дела, лесной доход является налогом, взимаемым за право пользования лесным фондом, причем размеры ставок этого налога устанавливаются органами власти субъектов Федерации, на территории которых эксплуатируется лес, а пользование этими средствами законодательством не регламентируется.
Плата за забор воды взимается только с промышленных предприятий по тарифам, установленным на федеральном уровне, и направляется в бюджет Республики. В основе тарифов лежат затраты на водоподготовку и транспортировку воды до пользователя. Роль платы за воду как фактора снижения водопотребления и как источника бюджетных доходов практически незаметна.
В целом ресурсные платежи составляли на федеральном уровне за период с 1993 г. по 1995 г. не более 2,6-2,9% доходной части бюджета. В Бурятии за этот же период они составляли 4,6-4,9%. В абсолютном значении величина ресурсных платежей намного превышает бюджетные расходы на охрану окружающей среды. Но стимулирующая функция платежей за пользование природными ресурсами малозаметна в силу как слабой законодательной регламентации их целевого использования, так и того, что в условиях высокого уровня монополизации производства эти налоги перекладываются на конечного потребителя, а не направлены на ресурсосбережение.
Направления совершенствования системы платежей за пользование природными ресурсами, как уже отмечалось выше, должны быть связаны со структурными изменениями в производстве, с включением ресурсных платежей в общую налоговую систему на региональном уровне, с расширением и дифференциацией базы платежей за счет введения новых видов платежей, а также использованием связей между разными видами налогов, увязкой системы ресурсных платежей с уровнем загрязнения окружающей природной среды и оценкой ущерба от нерационального использования природно-ресурсного потенциала территорий.
Платежи за загрязнение природной среды. Основной целью введения системы регулярных платежей за загрязнение является воздействие на экономическое поведение хозяйствующих субъектов, а не наказание за несоблюдение нормативов загрязнения. В российской же практике реализованы подходы, смешивающие в нечто единое разные понятия. В нормативно-правовых документах платежи за загрязнение устанавливаются на основе нормативов, рассчитываемых по концентрациям веществ-загрязнителей. В то же время ставка базовых нормативов платы рассчитывается на основе «удельного экономического ущерба», который рассчитан по устаревшей методике и величине затрат на необходимые природоохранные мероприятия по стране в целом и к реальной оценке ущерба отношения не имеет. В основе системы платежей за загрязнение лежат около 400 нормативов платежей. Система громоздка и по количеству собираемых средств малоэффективна. Общая сумма этих платежей на порядок ниже величины ресурсных платежей. Будучи встроенными в существующую систему хозяйствования, не ориентированную на экологичность, платежи за загрязнение являются способом смягчения отрицательных последствий экономической деятельности и выполняют в настоящее время в первую очередь функцию аккумулирования денежных средств в рамках экологических фондов. Это, конечно, очень важная функция, особенно в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования природоохранной деятельности. Но в перспективе должна усилиться стимулирующая функция этого вида платежей. Для того чтобы можно было реально управлять экономическим поведением предприятий с помощью платежей за загрязнение, нужно решить следующие проблемы методического характера:
• необходимо учитывать роль предприятия в социально-экономическом положении региона и его экономическое состояние;
• размеры ставок платежей должны быть увязаны с возможными затратами на мероприятия по снижению загрязнения (например, со стоимостью природоохранного оборудования с учетом срока окупаемости и т.п.). Основным критерием установления размеров платежей должна быть степень реагирования предприятия на рыночные сигналы, направленные на изменение себестоимости прод^ции за счет указанных платежей;
• размеры платежей должны зависеть от типа и структуры загрязнений и экологической ситуации территории, где размещено предприятие.
Кроме того, стимулирующие платежи могут иметь несколько целей, например минимизировать образование отходов или поощрять снижение производства их продуктов, которые дают много отходов, и стимулировать производство их заменителей и т.д.
Таким образом, система платежей за загрязнение также должна быть нацелена на конечные результаты и быть взаимосвязана с общими экономическими приоритетами в развитии.
Переходный период в России характеризуется высокой степенью экономической нестабильности, сохранением монополизированных отраслей производства, преобладанием государственной собственности и громоздкой налоговой системой. В этих условиях платежи за загрязнение перекладываются в основном на конечного потребителя, процедуры согласования лимитов загрязнений позволяют избежать сверхлимитных выбросов, размеры базовых ставок платежей за загрязнение отстают от темпов инфляции и фактические суммы платежей составляют по отношению к размерам среднего дохода предприятий лишь 0,1-0,3%, что недостаточно для оказания стимулирующего воздействия (Управление природоохранной..., 1996).
Кроме рассмотренных выше критериев установления размеров платы, важными являются разработка и реализация механизма взимания платежей и контроля использования средств.
В России реализован наиболее простой подход к дифференциации платежей — в зависимости от доли конкретного предприятия в суммарном загрязнении территории. Однако при этом неизбежно возникают сложности с реализацией подхода. Во-первых, охват большого числа предприятий ведет к росту административных расходов и технической сложности из-за отсутствия статистики по выбросам небольших предприятий. Во-вторых, от платы освобождаются предприятия, осуществляющие деятельность по обслуживанию населения, в социальной и культурной сферах, а также предприятия, финансируемые из бюджета, что создает условия для субъективизма.
Вторым подходом к дифференциации платежей является их установление только для тех предприятий, выбросы или сбросы которых содержат определенные компоненты, или суммарная годовая сумма которых превышает заданную величину. По такому пути пошли многие развитые страны. Например, в Швеции платежи за загрязнение взимаются лишь по трем легко определяемым веществам (окиси углерода, диоксиду серы и окислам азота). При этом сумма собираемых средств составляет около 1% ВВП, тогда как в России общая сумма платежей, определяемых на основе громоздких расчетов, не превышает 0,1% ВВП (Управление природоохранной..., 1996).
Можно предложить и другой подход к дифференциации платежей за загрязнение: необходимая сумма платежей распределяется по предприятиям, оказывающим наиболее сильное воздействие на тот или иной загрязняемый компонент окружающей среды.
Кроме перечисленных выше подходов к дифференциации платежей за загрязнение в зависимости от производственно-управленческих факторов существует территориальная дифференциация ставок платы. Суть ее заключается в стимулировании перераспределения в пространстве нагрузки от загрязнений и снижения плотности этой нагрузки. В существующей системе платежей широко применяются поправочные коэффициенты экологической ситуации*. Это простейший способ территориальной дифференциации. Расчет коэффициентов экологической ситуации нужно вести на основе учета плотности загрязнений и потенциального потребления загрязнений организмами в экосистемах с учетом токсичности выбрасываемых веществ, ценности территории, уровня заболеваемости населения и пр.
Выбор формы взимания платы за загрязнение имеет большое значение, так как от этого зависит возможность реализации системы платежей.
Сборы в рамках государственной налоговой системы представляют собой налоговые формы. Это предполагает исчисление налога в основном по фиксированной процентной ставке и направление средств в государственную бюджетную систему.
В некоторых странах нет прямых налогов за загрязнение, а стимулирование уменьшения загрязнений проводится косвенным образом — через изменение ставок других налогов либо вненалого-выми формами — через ценообразование на экологически опасную или безопасную продукцию.
К вненалоговым формам относятся также сборы, поступающие во внебюджетные фонды; контроль за поступлением средств при этом осуществляется специальными уполномоченными органами.
По установившейся в России практике платежи за загрязнение поступают во внебюджетные экологические фонды для последующего целевого использования на охрану природы. Сами фонды сформированы по административно-территориальному принципу, и органы местной исполнительной власти имеют наибольшую правовую компетенцию по распоряжению средствами экологических фондов. Однако расходование средств фондов неадекватно структуре имеющихся экологических проблем и в большей степени отражает возможности использования собранных средств в зависимости от их размеров. Выше уже рассматривались некоторые меры по совершенствованию механизма формирования доходно-расходной части экологических фондов.
Система экономических инструментов стимулирования природоохранной деятельности включает в себя: налоговую политику, субсидии и льготное кредитование, ускоренную амортизацию природоохранного оборудования, продажу прав на загрязнение, использование принципа «залог-возврат», штрафы и др.
Кроме рассмотренных уже ресурсных налогов в рамках системы платного природопользования налоговая политика предполагает разработку и введение налоговых льгот для производств, осуществляющих экологобезопасный вид деятельности и производящих экологически чистую продукцию. Кроме того, налоги могут выполнять и «подавляющую» функцию для природоемкой деятельности. Налоговые льготы могут предоставляться предприятиям, производящим природоохранное оборудование или оказывающим экологические услуги. Примером налоговой льготы является освобождение от уплаты налога на имущество в части, касающейся стоимости природоохранных фондов предприятия. Так, на Селенгинском целлюлозно-картонном комбинате в Бурятии стоимость природоохранных фондов составляет 17,2% общей стоимости имущества предприятия (данные статистической формы 4-ОС). В 1995 г. льгота по налогу на имущество составила свыше 800 млн. руб., что в 5,7 раза превышает общую сумму платежей за воду, землю и загрязнение природной среды.
Законом РФ «О налоге на прибыль» предусмотрено снижение налогооблагаемой прибыли на фактические затраты, произведенные предприятием за счет прибыли, остающейся в его распоряжении — в размере до 30% капитальных вложений на природоохранные мероприятия. Предприятия малого бизнеса в соответствии с законом об инвестиционном налоговом кредите могут уменьшить сумму налогового платежа на величину, равную 10% стоимости природоохранного оборудования, изготовленного в Российской Федерации.
Таким образом, в рамках существующей законодательной системы уже имеются элементы стимулирования природоохранной деятельности.
В перспективе предстоит большая работа по дальнейшему совершенствованию налоговой системы в целом и увеличению роли природно-ресурсных налогов, которые должны составить более существенную часть доходов государственного бюджета (а не современные 4-5%).
Стимулирующая роль субсидий в экономику и льготных кредитов заключается в том, что они должны предоставляться только в целях экологоориентированного развития. Об этом сказано выше. Ускоренная амортизация основных фондов является средством сокращения размеров прибыли, подлежащей налогообложению, стимулирует внедрение новых видов оборудования. Кроме того, практика ускоренной амортизации природоохранного оборудования, широко применяемая в таких странах, как Канада, Австрия, Германия, Франция, Япония, позволяет изыскать дополнительные источники средств для приобретения более прогрессивного оборудования, осуществления капитального ремонта природоохранной техники и т.п.
Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов по продаже прав на загрязнение, суть которых сводится к тому, что предприятие, сумевшее сократить ниже установленного уровня суммарные выбросы определенного вещества, регулируемого законом, имеет право поместить излишки выбросов (или кредиты на выброс) в банк выбросов. Затем это предприятие может использовать их для собственной реконструкции или продать их другому предприятию данного района, которое не может достичь лимита на выброс загрязняющего вещества. Такой подход позволяет сократить суммарный выброс этого вещества при меньших издержках и расширить самостоятельность предприятия в выборе методов снижения выбросов.
Рынок прав на загрязнение сейчас активно формируется в США, Германии, Швейцарии и дает большой экологический эффект. У нас в стране вопросы формирования рынка прав на загрязнение еще далеки от практического рассмотрения и обсуждаются, в основном, в научной литературе. Так, имеются некоторые оценки возможного «спроса» на право выбросов того или иного загрязняющего вещества и «предложения», которые могли бы обеспечить, например, предприятия теплоэнергетики Бурятии при проведении технологической реконструкции ее объектов (Думова и др., 1997).
Проверенным экономическим инструментом, позволяющим снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, является система «залог-возврат». Во многих странах практикуются такие залоговые платежи на стеклотару, автомасла, ртутные и кадмиевые батареи и т.д. Это позволяет сберечь значительные средства и природные ресурсы.
Одним из важнейших методов совершенствования природопользования является ценообразование. Неэффективность политики ресурсосбережения во многом объясняется низкими ценами на природные ресурсы. Более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей позволил бы стимулировать внедрение малоотходных технологий, переход на ресурсосбережение и использование вторичных ресурсов. При формировании цен на продукцию необходимо использовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, субсидии и льготы для производителей и потребителей экологически чистой продукции.
Особое значение имеет исследование проблем ценообразования и механизма компенсации повышенных затрат на производство продукции в таких регионах, как Бурятия. Экологические ограничения хозяйственной деятельности в этом регионе вызывают дополнительные расходы на функционирование многих объектов жизнедеятельности, которые ложатся нагрузкой на экономику региона, ставят под угрозу существование многих предприятий и снижают уровень жизни местного населения. Актуальной в таком регионе становится структурная перестройка хозяйства в сторону
изменения его производственной специализации и приведение ее в соответствие с экологической емкостью территории.
Разработка эффективного экономического механизма природопользования в этих условиях предусматривает более широкое внедрение таких новых финансово-экономических механизмов, как экологическое страхование. Объектом обязательного экологического страхования являются имущественные интересы предприятий, связанные с их обязанностью в порядке, установленном гражданским законодательством, возместить ущерб, нанесенный природной среде и третьим лицам в связи с осуществлением застрахованной деятельности, представляющей опасность для окружающей среды.
Финансовые потери региона в случае производственной аварии могут быть весьма значительными и требуют поиска средств защиты от риска. Такую защиту представляет механизм страхования, сущность которого заключается в перераспределении ущерба как между участниками страховых отношений, так и во времени.
Вопросами реализации системы обязательного экологического страхования могла бы заниматься Страховая экологическая компания, при которой возможно создание Фонда обязательного экологического страхования, куда поступали бы средства от субъектов хозяйствования в регионе. Кроме предоставления средств на покрытие возможного ущерба вследствие аварий и других случаев такой фонд может финансировать природоохранные мероприятия в регионе. Конкретные формы создания такой компании и формирования фондов требуют дополнительных исследований и обоснований.
На современном этапе большая роль в финансировании природоохранной деятельности отводится механизму реализации экологических программ, представляющих из себя увязанный по срокам, исполнителям и ресурсам комплекс мероприятий, направленных на решение экологических проблем. Еще в 1994 г. была утверждена на федеральном уровне «Комплексная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рациональному использованию природных ресурсов его бассейна», основная цель которой - охрана особо ценного природного объекта. Ведущую роль в реализации такой программы играет государство, выделяя на реализацию программы такого уровня финансирование отдельной строкой в государственном бюджете. Но опыт реализации «байкальской» программы показывает, что целевого финансирования в современных условиях недостаточно. С начала ее реализации в 1995 г. появилась тенденция замораживания средств, предусмотренных программой.
Сегодня необходима проработка специальных фондовых механизмов, получивших в мировом экологическом движении название «самостимулирования саморазвития», «фондорыночные механизмы» и направленных на соискание субсидий и кредитов иностранных и международных фондов, банков и других организаций. Кроме механизмов привлечения дополнительных средств эти фондовые механизмы предусматривают разработку систем страхования, гарантий и возврата финансовых потоков.
Рассмотренный выше материал позволяет сделать следующие выводы:
♦ экономический механизм природопользования должен быть органической частью общего экономического механизма, а не простым набором различных мер и инструментов, направленных на решение экологических проблем;
♦ регулирующая роль государства заключается в установлении основных направлений и параметров экономического механизма природопользования;
♦ основными элементами экономического механизма являются система платного природопользования и экономического стимулирования природоохранной деятельности, а также новые отношения в области реализации крупных экологических программ;
♦ разработка целостного экономического механизма природопользования еще не завершена и зависит от разработки стратегии эколого-экономического развития страны в целом и отдельных регионов.
См. также Статьи в Электронной библиотеке
Экология Байкала и Байкальского региона: проблемы и решения (Библиотека ИрГУ)