Основы водного законодательства // Молотов В.С.Охрана и использование водных ресурсов Байкальского региона: Уч. -метод. Пособие / В.С. Молотов, Е.Ж. Гармаев, О.П. Коломеец, А.В. Турунхаев. – Улан-Удэ, 2002. – С. 29-37
В соответствии с Конституцией Российской Федерации водное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Водное законодательство Российской Федерации состоит из Водного кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие водные отношения, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.
В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим водные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.
Цели водного законодательства реализуются на основе принципа устойчивого развития - сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды.
Условия переходного периода от плановой экономики к рыночной обуславливают необходимость формирования соответствующего водного законодательства. Применяемые в отрасли нормативно-методические и правовые документы, разработанные в 1960 - 1990 гг., устарели. Кроме этого в последние годы появились новые проблемы, требующие нормативной регламентации. Назрела необходимость приведения водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в усовершенствовании некоторых положений этой отрасли российского законодательства.
18 октября 1995 года Государственной Думой был принят головной акт - новый Водный кодекс, установивший правовые основы использования и охраны водных объектов, законодательно закрепивший изменения, произошедшие в регулировании водных отношений переходного периода.
Отличительной особенностью нового Водного кодекса РФ является то, что в нем предусмотрены положения об отнесении водного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, обязательное лицензирование водопользования и на его основе заключение договора водопользователя с органом исполнительной власти, права собственности на водные объекты, платности водных ресурсов и экономического стимулирования их рационального использования, воспроизводства и охраны. Также в законе отмечается триединство значения вод как объекта регулирования водных отношений: вода - объект природы, хозяйствования (пользования), собственности. При этом первостепенное значение придается воде как важнейшему компоненту природы, затем как объекту для хозяйственного использования, а потом уже как объекту права собственности. Таким образом, в законе подчеркивается экологический (основа жизни) и экономический (основа деятельности народов) аспекты использования и охраны вод.
Наряду с Водным кодексом в систему водного законодательства входят федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Некоторые группы водных отношений регулируются нормами не только водного права, но и других его отраслей. В этих случаях устанавливаются приоритеты той или иной отрасли. При регулировании рационального использования и охраны водных объектов водное законодательство имеет приоритет перед другими природно-ресурсными отраслями права, затрагивающими аналогичные отношения.
Принятие Водного кодекса способствовало активизации правового регулирования водных отношений. Ведется планомерная работа по корректировке ранее принятых, подготовке и принятию новых нормативно-правовых актов, конкретизирующих его положения на основе принципов концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития, положения о приоритете норм международного права в регулировании водных отношений, использования международного опыта в области управления водным хозяйством; внесению изменений и дополнений в ряд актов других отраслей законодательства; организации учета водного фактора в ходе проходящей сейчас разработки отраслевых нормативных актов других ведомств, затрагивающих интересы воспроизводства и охраны водных ресурсов.
На сегодня принят ряд законов и постановлений РФ, которые дали органам МПР РФ основные рычаги управления использованием и охраной водных объектов для обеспечения определенных им задач и функций.
Законы РФ:
• «О безопасности гидротехнических сооружений» (21.07.97 № И7-ФЗ);
• «О плате за пользование водными объектами» (06.05.98 № 71-ФЗ);
• «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О плате за пользование водными объектами»« (07.08.01. №П1-Ф3)
Постановления Правительства РФ:
• «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» (23.11.96 № 1404);
• «Об утверждении правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии» (03.04.97 № 383);
• «О порядке лицензирования пользования поверхностными водными объектами при добыче торфа и сапропеля» (27.01.98 № 316);
• «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов» (16.06.97 №716);
• «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов» (14.03.97 № 307);
• «Об организации госнадзора за безопасностью гидротехнических сооружений» (16.10.97 № 1320);
• «О порядке организации и проведении государственной экспертизы» ( 04.09.97 № 1040);
• «О порядке разработки, согласования госэкспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» (13.09.97 № 1097);
• «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации» (23.11.96 № 1403);
• «О порядке эксплуатации водохранилищ» (20.06.97 № 762);
• «О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России» (14.08.97 № 881);
• «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (19.12.98 № 1504);
• «Об утверждении Положения об образовании и расходовании средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов» (20.08.99 № 934);
• «Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам» (28.11.01 №826).
Включена специальная статья об ответственности за загрязнение, засорение и истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения в принятый федеральный закон «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» (13.06.96 № 64-ФЗ).
Осуществляется подготовка других нормативных правовых актов, предусмотренных утвержденным в 1996 г. планом их разработки. К этой большой и важной работе привлечены отраслевые научно-исследовательские организации, территориальные органы Министерства природных ресурсов России.
Особого внимания заслуживает Федеральный закон «Об охране озера Байкал», который является единственным в России законом, принятым по отдельному природному объекту. Принятие его вызвано уникальностью озера, получившего статус Участка мирового природного наследия. Закон определяет правовые, экономические и организационные основы обеспечения охраны и восстановления озера и природного комплекса его бассейна на основе оптимизации режима использования его природных ресурсов, включая водные.
Закон является рамочным, и для его реализации предусматривается разработка целого ряда нормативных правовых актов. Уже приняты постановления Правительства РФ «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон» (№661 от 06.09.2000г.), «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» (№643 от 30.08.01 г.), «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» (№ 234 от 26 марта 2001 г.).
Готовится обновленный вариант Норм допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал, срок действия которых истек в 1998 г.
Принятие Закона «Об охране озера Байкал» дает возможность формирования эффективной законодательной базы в Байкальском регионе, важнейшей составляющей ее должно стать законодательство в сфере регулирования водных отношений.
В рамках федерального водного законодательства создается правовое поле субъектов РФ, позволяющее регулировать водные отношения с учетом конкретных социально-экономической и экологической ситуаций.
Так, в Республике Бурятия после выхода Водного кодекса РФ ведется формирование нормативно-правовой базы по использованию и охране водных объектов, соответствующей современным требованиям. Приняты следующие законы и постановления:
• Закон РБ «О плате за пользование водными объектами» (28.12.98 №88-п);
• Постановление Правительства РБ «Об утверждении Положения о порядке предоставления в пользование поверхностных водных объектов, установления и пересмотра лимитов водопользования» (16.08.97 № 300);
• Постановление Правительства РБ «Об утверждении Положения об осуществлении государственного и общественного контроля за использованием и охраной водных объектов на территории Республики Бурятия» (23.10.97 № 363);
• Постановление Правительства РБ «О целевом бюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы и восстановления и охраны водных объектов» (22.03.99 № 108);
• Постановление Правительства РБ «Об утверждении Основных положений по установлению особого режима хозяйственной деятельности на территориях, подверженных затоплению, подтоплению и эрозионным процессам» (23.07.97 № 274);
• Постановление Правительства РБ «О мерах по реализации Соглашения «Об особых полномочиях в области рационального использования и охраны водных ресурсов оз.Байкал и его бассейна» (17.06.96 № 218);
Кроме того, принят закон РБ «О защите населения и территории РБ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (26.01.99 № 98-11).
Предусматривается принятие нового головного акта - закона «О регулировании водных отношений» в развитие морально устаревшего закона «О воде». Отличительной особенностью водопользования в РБ является то, что большая часть ее территории расположена в бассейне озера Байкал. В связи с этим, в отличие от других регионов, к использованию и охране водных ресурсов республики предъявляются более жесткие экологические требования. Эти требования установлены в региональных Нормах допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал на период 1987 - 1995 гг., действие которых было продлено до 1999 г. В данное время осуществляется разработка новых Норм.
В целях снижения ущерба от негативных природных процессов в республике с опережением российского законодательства разработаны и утверждены постановлением Правительства РБ «Основные положения по установлению особого режима хозяйственной деятельности на территориях, подверженных затоплению, подтоплению и эрозионным процессам».
Ведется переработка Основных правил использования водных ресурсов водохранилищ Ангаро-Енисейского каскада ГЭС, разработаны «Экологические требования к режиму работы Иркутской ГЭС». Проводится работа по экологическому зонированию и регламентации хозяйственной деятельности на территории Байкальского региона, где будет предусмотрен и водный фактор.
К принципиально новым формам нормативно-правового регулирования экологических и экономических взаимоотношений между Российской Федерации и субъектами Федерации, а также между субъектами федерации относятся согласительные документы. Эти соглашения, договоры - результат нового государственного устройства России, закрепленного ст. 5 Конституции Российской Федерации - права разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной статьей Конституции РФ субъекты федерации строят отношения между собой и центральными органами власти на основе договоров или иных соглашений. Необходимость заключения таких соглашений обуславливается и нерегулированностью вопроса разграничения собственности на природные ресурсы, и отсутствием механизма совместного ведения природными ресурсами.
Первым опытом такого взаимодействия стало Соглашение, подписанное в 1992 г., между органами власти Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия и Правительством Российской Федерации «О совместном рациональном использовании, воспроизводстве, охране водных ресурсов, восстановлении водных объектов, а также координации водохозяйственной деятельности на территории бассейна озера Байкал».
К 1995 г. круг взаимодействующих сторон расширился, к соглашению подключились Тыва, Хакасия, Красноярский край, Усть-Ордынский Бурятский, Таймырский и Эвенкийский автономные округа, соответственно увеличились и зона действий соглашения, и круг совместно решаемых вопросов. Стороны договорились объединить усилия по разработке, согласованию и координации своей политики, стратегии и программы в области предотвращения или ограничения загрязнения вод и охраны окружающей среды, включая водные объекты, а также в области оптимального использования водохранилищ Ангаро-Енисейского каскада ГЭС и озера Байкал; не допускать на своей территории односторонних действий, ущемляющих интересы сторон. Были разработаны первоочередные мероприятия общебассейнового характера и по субъектам федерации на 1995 год.
Соглашение действует до настоящего времени. Ежегодно его участниками подводятся итоги выполнения соглашения и мероприятий, подписываются протоколы о реализации соглашения, которыми утверждаются общебассейновые и региональные мероприятия на следующий год.
Решение вопросов использования и охраны водных объектов предусматривается и в рамках Соглашения 1995 г. между Правительством РФ и Правительством РБ «Об особых полномочиях в области рационального использования и охраны водных ресурсов озера Байкал и его бассейна», Соглашения 1998 г. о социально-экономическом сотрудничестве между администрацией Иркутской области и Правительством Республики Бурятия на 1998-2000 гг.
Соглашения во многом носят декларативный характер, поскольку мероприятия, разработанные в их исполнении, слабо финансируются из бюджета Российской Федерации и из бюджета Республики Бурятия, а также министерствами и ведомствами, отсутствует ответственность сторон.
Однако они играют определенную положительную роль, способствуя решению вопросов регулирования водных отношений. В рамках соглашений решались вопросы разграничения полномочий между Ангаро-Байкальским БВУ, Комитетами природных ресурсов Иркутской области и Республики Бурятия, Байкалкомводом в сфере лицензирования водопользования, водохозяйственной экспертизы, осуществления регулирования уровенного режима озера Байкал, государственного водного контроля.
Посредством Бассейнового соглашения, подписанного в 1999 г. Правительством Республики Бурятия и администрацией Иркутской области, решен вопрос распределения платы за пользование водными ресурсами озера Байкал для выработки электроэнергии Иркутской ГЭС между бюджетами субъектов Федерации.
Система нормативно-правовых актов включает и программы по использованию и охране водных ресурсов, обеспечению населения и объектов экономики качественной водой. Федеральные и региональные программы являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, разрабатываются для комплексного решения неотложных и крупных проблем развития отрасли на территории. В Республике Бурятия с 1995г. осуществлялась реализация «Комплексной федеральной программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна», которая позволяет поддерживать определенную стабильность экологической ситуации в бассейне озера Байкал. В рамках программы выполнен ряд мероприятий, обеспечивающих снижение сброса загрязняющих веществ в водные объекты, сокращение загрязнения водосборного бассейна оз.Байкал и др. Однако осталась невыполненной значительная часть важнейших мероприятий программы ввиду невыполнения с начала ее реализации условий их финансирования. Срок действия программы истек в 2000 г.
7 декабря 2001г. постановлением Правительства РФ №760 утверждена Федеральная целевая программа «Природные ресурсы России», в которой одной из подпрограмм является «Обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов Байкальской природной территории».
В 2000г. произведена корректировка республиканской программы «Обеспечение населения Республики Бурятия питьевой водой», которая вошла в состав Федеральной программы «Обеспечение населения России питьевой водой». С 2000 г. начата реализация первоочередных мероприятий программы.
Претворение в действие положений водного законодательства, выполнение намеченных принятыми и разрабатываемыми федеральными программами мероприятий будут способствовать рациональному использованию и охране водных ресурсов Российской Федерации и ее субъектов.